许正中
改革30年，中国的财政政策也面临着彻底转型，由推动生产型经济到激励创业型经济，从保人们生存到促社会发展，从关注经济领域到关注社会领域。社会发展将日益成为财政政策的重点。社会政策的实质是政府在社会福利事务领域中的干预行动。社会政策的主要领域包括基本生存保障政策、基本医疗保障政策、基本住房保障政策、基础教育政策、社会福利与服务政策等。随着我国社会经济的发展，社会政策已经取得了明显进步，例如，就业方式日益多元化，教育机会不断扩大，医疗卫生条件不断改善，基本生存保障正逐步推进，中低收入者保障性住房受到重视。但是，适合于社会普遍服务需要的社会政策体系尚未建立，在当前扩大内需的财政政策背景下，急需关注社会政策，构建适合社会普遍服务体系建设需要的社会政策体系，形成扩大内需的政策执行的基石。
完善基本生存保障制度，奠基社会普遍服务网
人文社会普遍服务的目标，首先是履行保障公民生存权实现的义务，而重要的保障方式之一，就在于通过人文社会普遍服务制度的建立和完善，来保障公民的基本生存权，进而促进公民其他权利的享有和实现。在中国，保障公民生存权的基本制度就是“最低生活保障制度”。这是一种由政府运作的最基本的再分配或转移支付制度，通常用最低生活保障立法的方式加以确认。我国宪法第四十五条明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”对于每一个公民来说，社会救助是他们应享受法律保护的基本权利。社会救助或最低生活保障制度的目标是克服现实的贫困，如在公民由于社会的或个人的、生理的或心理的原因致使其收入低于最低生活保障线的情况下给予救助。中国最低生活保障制度模式的进一步设计，应考虑到“三个延伸”：
一是低保制度设计本身的横向延伸，即要探索和建立最低生活保障制度与医疗救助、教育救助、住房救助等相配套的综合性社会救助体系。最低生活保障的制度安排是针对已经陷入贫困窘境的城市居民的，是为了保障他们的生存权利以及最低标准的生活权利的。然而，大量的处于最低保障线的居民，却是因病返贫，或者是因为其他刚性支出（如教育支出）而陷入困境的。因此，最低生活保障制度必须辅以教育、住房等优惠政策和临时救助制度的补充，必须做好最低生活保障制度与社区建设和社区服务的衔接、必须做好社会帮困与慈善事业的衔接，争取为城市贫困居民解决更多的实际困难。以北京市为例，自1999年以来，已连续三次提高低保标准，目前的低保标准为290元/人月（考虑赡养系数后为495元，最低工资标准的88%），另外还包括房租减免、廉租住房、租金还贷、学生学费减免和上大学无息贷款、重大节日慰问、医疗救助等各项优惠政策，基本满足了保障低保对象基本生活的要求。另外，还可借鉴其他国家的经验，除了发放低保现金外，采取发放食物券、教育券的形式等。
二是最低生活保障线与其他“保障线”的纵向延伸，即要探索保障线之间的纵向联动机制，促进公平与效率两大目标的同步实现。中国当前实行的是国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险、城市居民最低生活保障制度的“三条保障线”制度。各地“三条保障线”标准一般都与企业最低工资挂钩，由于企业最低工资是不断增长的，“三条保障线”标准也不断提高，影响了就业、再就业的积极性，不利于“三条保障线”与再就业政策的衔接。1997年的《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》提出了一个“既保障基本生活，又有利于克服依赖思想”的原则，也就是说要制定一个低保标准，既达到保障最低生活的目的，又能杜绝“养懒汉”现象的制度架构。由此，我们建议应从高到低、拉开档次，合理设计“三条保障线”标准，特别是要研究确定一套最低保障线的标准指标体系，既要解决城市困难居民的衣、食等基本生存需要，又要与国情、国力及国家促进就业再就业的政策相适应，以避免出现“养懒汉”的负面效应。
三是低保对象的受众广度的延伸。尽管最低生活保障制度是政府应当提供给每个国民的有关生存权利的保证，但是由于受制于城乡二元的政治经济结构、低保财政经费的不足以及农村低保标准难以核定的现实状况，9亿农民基本游离于政府提供的基本生活保障制度之外。目前的各种保险保障制度只是针对城市居民的人文社会普遍服务制度，而非对全体国民的普惠性制度，如以政府行为为主的保障政策还仅仅局限在不定期、临时性的救济救灾；以太平洋、平安等公司为代表的商业保险，根本不愿意进入广阔的中西部农村；以社会为来源的统筹保险，由于许多农民不信任或交不起保险金，也很难起到实际作用……这是与宪法精神严重背离的二元保障模式。今后，在城乡二元格局未消解之前，如何突破二元保障模式的制度壁垒，建立健全有效的低保管理体制，制定出多层次的、科学的、城乡结合的低保指标体系，将是低保制度亟待解决的问题。
推进基本住房保障制度建设，不断改善居住条件
目前，中国政府的人文社会普遍服务项目包括社会救助、社会保险、社会福利、社会救济、农村合作医疗等等，而在成熟的市场经济国家，住房保障普遍被纳入到人文社会普遍服务体系之中，成为其重要内容。所谓住房保障，就是政府要通过提供廉租房、移民安置房、拆迁安置房等非商品房政策和提供中低端的经济适用房，以实现“人人有房住”的保障目标。值得注意的是，住房保障并不意味着每个人都拥有房产，“拥有房”和“有房住”是两个概念。具体地来看，住房保障制度有以下几个层次的内容：
一是针对困难群体的非市场化的保障制度。比如，针对困难群体，如灾民安置房，就可以建立政府贴息的制度，由政府提供廉租房，并根据家庭收入水平和成员结构的不同来制定不同政策。对少量特困家庭，可采取社会无偿救济即政府提供贴租的方式来提供住房。
二是针对低收入群体的半市场化方式的保障制度。随着土地和房地产的市场化运作，部分社会低收入群体很难按市场化的房价购得房产。政府就应发挥普遍服务的职能，对每年住房开工面积中必须包括多大比例的经济适用房做出强制性规定，通过减免土地出让金或提供土地补贴、减免税费等方式建设经济适用房、廉租房等以保障低收入群体的住房需求。
三是住房公积金制度。住房公积金是住房保障制度的常态机制和核心机制，这是一项强制与鼓励相结合的制度，能够帮助普通工薪阶层弥补购买力不足，较早、较快地实现购房目标的保障制度。住房公积金制度包括雇主与雇员共同缴付、对公积金部分免征个人所得税、在购房时除个人账户累积部分外利用公积金贷款购房、以及公积金贷款实行优惠利率等几个组成部分，具有个人积累、社会统筹和互助性质，人们可以从社会归集的公积金中贷款用于住房消费。另外，个人可以享受政府规定的免个人所得税和低息贷款等优惠条件。
完善基础教育制度，积累人力资本
义务教育是公共物品，是人们生存权的保障，同时也是实现其他权利的基础。受教育权是国际公认的基本人权内容之一，这种权利是“人人生而具有的”，它直接关系到个人能否有尊严地生活、能否实现其他相关人权。世界各国的宪法和法律都非常重视对教育权的保护，都把教育权特别是受教育权规定或确认为公民的基本权利。例如，在美国，大学以前的教育都是免费教育，这种义务教育不仅对本国公民如此，而且已发展到在美国临时居住的人，在美国留学人员的子女同样可以享受这一权利。根据本人承担的义务教育绩效评估课题（财政部和教育部联合委托）研究发现，人的受教育时间同其对社会的贡献成正相关关系，从总的概率来看，高中毕业生受教育的成本与其对社会的贡献相等。换句话说，一个人在当今社会，如果没有达到高中毕业，那么他将很可能成为社会发展的成本，从这个角度看，中国需要的是“普十二”而非“普九”。义务教育，尤其是农村义务教育的普及与真正落实不仅是国家人口素质问题，更是解决困扰社会的“新三农”问题、建设小康社会、构建和谐社会的总钥匙，“授之以鱼，不如授之以渔”。
迅速改革户籍制度，破解二元社会
尽快提交宪法修正案，将“公民迁徙自由权”写入宪法。宪法是根本大法，我们应以根本大法的权威性确立“公民迁徙自由权”。事实上，1998年，中国政府签署了《公民权利和政治权利国际公约》，其中第十二条已给出了迁徙自由的范围：合法处在一国领土内的每一个人在该领土内享受迁徙自由和选择住所的自由。另外，现行的《中华人民共和国户口登记条例》中的部分内容已与新的刑法、刑事诉讼法相抵触，要积极开展户籍法立法调研工作，在广泛征求各方意见的基础上，抓紧做好户籍法草案的起草、修改和报批工作，力争户籍法早日出台。总之，要实现中国对公民迁徙自由权利的有效保障，户籍制度的改革应尽快被提上立法日程表。
推动人口迁徙方式转变。要依靠和引导市场力量，推动目前的人口迁徙方式，也就是说，要从行政调控为主转为经济调控为主，形成国家立法规范、社会经济调控、个人自主选择的迁徙调控新格局。中国将面临有史以来第一次大规模的人员流动，因为现代化的过程就是人与土地依附关系剥离的过程，而另一方面，中国也会彻底转移劳动力的存在场所，大量的人将从农村迁入城市。从近期来看，我们要以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件，打破城乡分割的农业、非农业二元户口管理格局，废除由二元户口管理结构衍生的户口“农转非”计划管理政策及蓝印户口、自理口粮户口、地方城镇户口、农场商品粮户口等多种户口形式，改由当地政府根据当地经济和社会发展的实际需要及综合承受能力制定城市发展总体规划和人口发展规划，以落户条件取代行政性的计划指标。从长期来看，我们应以与国际接轨为原则，将户口审批登记制度改为迁徙登记制度，建立全国自由流动、城乡统一的户口登记制度。
推动政府管理方式的转变。户籍制度的改革、自由迁徙格局的形成，必然要求政府的管理方式的进一步转变。所以，在继续深化行政管理体制改革和转变政府职能的同时，我们要改进管理方式，推行电子政务、减低行政成本，按照精简、统一、效能的原则，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。特别值得强调的是，我们必须加快人口信息计算机管理系统建设步伐，通过积极运用人口信息计算机管理系统，逐步实现人口信息统计数据的共享，以更好地适应户籍管理社会化服务的需要。
推动各项配套制度的改革。户籍制度的改革，不仅是户口管理制度的调整，更深层次的含义是义务教育制度、个人信用制度和人文社会普遍服务制度的改革与完善。1958年颁布实施的《中华人民共和国户口登记条例》与1955年出台的《市镇粮食供应暂行办法》，以及以后陆续出台的一系列政策和规定，将户口与劳动用工、住房、教育、医疗、社会福利等公民的权益相挂钩。没有义务教育制度、个人信用制度和人文社会普遍服务制度的改革跟进，户籍制度改革就没有实质意义，自由流动的劳动力市场就无法形成，自由迁徙的公民权益就不能得到实实在在的保证。
（作者系国家行政学院教授）