作者：宋乐永 赵建凯

　　作为电子政务建设的主管部门，今年3月国务院信息化工作办公室被并入新组建的工业和信息化部；近日公布的工业和信息化部内部机构设置显示，工业和信息化部与信息化相关的部门有三个：信息化推进司、信息安全协调司和软件服务业司，原来国信办主管电子政务建设的电子政务司被取消，这表明电子政务建设的管理暂时处于“真空”状态。 

未来的电子政务管理何去何从？大部制对电子政务建设提出了哪些新挑战？8月27日，知名电子政务专家陈拂晓和ITGov中国IT治理研究中心主任孙强接受了IT168视频访谈。

　　国信办走过的7年

　　“成也萧何，败也萧何！”2001年全球信息化建设大潮的兴起，催生了国务院信息化工作办公室；7年后，信息化建设的升级，又使得国信办失去了作为一个副部级机构单独存在的价值，从而被并入新组建的工业和信息化部。陈拂晓先后任国务院办公厅秘书一局的政务专员、全国政府系统办公自动化技术咨询组组长、国信办电子政务信息安全体系研究组副组长等职务，从事电子政务建设近二十年，对国信办从成立到撤销的全过程如数家珍。

　　陈拂晓说，2000年10月党的十五大五次会议提出，“以信息化带动工业化，发挥后发优势，实现社会生产力的跨越式发展”，把信息化建设提到了战略的高度。与此同时，全球范围内的信息化建设尤其电子政府建设也风起云涌，日本在2000年3月份作为“千年工程”率先提出建设“电子政府”，同年6月份美国总统竞选期间，比尔·克林顿的副手戈尔副总统提出美国要建立电子政府（e-goverment）。为了大力推进信息化建设，2001年8月国家信息化领导小组重新组建，中央政治局常委、国务院总理朱镕基任组长；作为国家信息化领导小组的常设办事机构，组建国务院信息化工作办公室，原发改委主任增培炎兼任第一任国信办主任。

　　2002年7月，国家信息化领导小组召开第二次会议，通过了《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》（即17号文件），提出“政府先行，带动国民经济和社会信息化”，提出了建设“一站、两网、四库、十二金”的宏伟目标，一站即政府门户网站，两网即政务内网和政务外网，四库即建立人口、法人单位、空间地理和自然资源、宏观经济等四个基础数据库；十二金则是要重点推进办公业务资源系统等十二个业务系统。为了适应全国电子政务建设管理的需要，国信办在原来已有综合组、推广应用组、网络安全组和政策法规组的基础上，又新组建了电子政务司，成为全国电子政务建设的领导部门。

　　“17号文件”提出的许多电子政务的重大建设目标是跨大系统的，比如包括党委、人大、政府、政协、高法、高检在内的“内网”、“外网”建设等。按理说，国信办作为国家信息化领导小组的办事机构，理所当然地应当成为这项跨大系统建设的组织者和协调者，但可惜的是，国信办却没有被赋予这项职能，而更像是一个咨询机构，在发现问题后上报国家信息化领导小组，由领导小组做出决策。由于国家信息化领导小组只是一年甚至两年才开一次会议，日常工作中发现的问题，大量需要协调的问题怎么解决？国家信息化领导小组是一个跨大系统的机构，成员跨党政军、人大、政协，而其办事机构却是国务院的一个非常设机构。这种制度创新上的不足在六年中一直没有得到改善使得国信办的工作变得困难重重。我国电子政务缺乏协调指导的最典型的例子，莫过于没有总体规划导致的各自为政和各行其是的建设状况一直延续至今，甚至建设之初就提出的内外网如何划分的问题，由于无机构具有职能回答此问题而长达六年至今仍说不清楚。

　　为何电子政务建设绩效低下

　　即使在国务院内部部门之间，协调工作也变得困难重重。原国信办副主任陈大卫曾多次表示，电子政务信息链的断裂，造成了电子政务建设绩效的低下。发改委管电子政务项目的审批，财政部管电子政务资金的拨付，国信办管电子政务政策标准的制定，还有许多部门出台各种电子政务试点示范项目建设，政出多门，审查各异，管理上差异巨大，这造成了电子政务建设中实质上的“上无司令部，下无责任人”的奇怪现象。

　　六年多来，全国电子政务建设的总投资巨大，电子政务总体水平有明显提高，但也留下了不少半拉子工程和形像工程。陈拂晓说，2006－2007年，全国各地在电子政务上面的总投资达上千亿元，但中国电子政务在世界上的排名从2006年的第57位下降至2007年的第65位，与我国的大国地位极不相称。

　　大量的投入，却没有收到好的绩效，原因何在？依照陈拂晓个人的看法，最关键的一是管理体制缺欠造成总体思路、组织保障、协调指导等方面出了问题，缺乏领导力和执行力。二是建设理念上将电子政务与政府管理创新割裂，与政府的行政管理体制改革脱节，观念陈旧，将电子政务建设仅仅局限于政府部门、机构内的业务，基于某个部门的自身职能，看成是自身工作手段上的改良，而不是基于政府整体上为企业和公民提供服务的政务全流程的变革与创新，没有深刻领会温家宝总理所提出的“电子政务从根本上讲就是要提高行政效率，降低行政成本，改进政府管理，方便人民群众”重要指示精神。有时候，系统建设还没有完成，部门的职能已经调整了，项目也自然成了“半拉子”工程。陈拂晓说，2006年年初国家信息化领导小组发布了“国家电子政务总体框架”，国务院还专门就此召开了全国电子政务工作会议部署落实。该总体框架深刻阐述了我国电子政务健康发展的问题。但万分可惜的是，这一重要指导性文件没有得到重视，没有得到有效的贯彻落实。

　　ITGov中国IT治理研究中心主任孙强也认为，管理体制不健全是我国信息化和电子政务绩效不佳的根本原因。由于电子政务管理体制存在障碍，造成跨部门政务协同困难，以及缺乏统一、全局的电子政务顶层设计和全面规划。由于没有统筹规划，目标不明确，标准不统一，一些地方处在混乱无序的状态，形成了很多在权力保护下的信息孤岛，缺乏共享的、网络化的信息资源。这表现在：

　　·条块分割的行政管理体制及运作方式与电子政务系统的统一性、开放性、交互性和规模经济要求不适应，与后台协调一致的工作流程要求也相距甚远，严重阻碍了电子政务的发展

　　·统一网络平台尚未形成，“纵强横弱”影响资源共享和业务协同，政务资源开发利用效率不高。

　　·发展不平衡。主要体现在部门之间、城乡之间对于电子政务的认识和应用推进力度上存在差距。

　　孙强强调指出：成功和高绩效的电子政务要体现行政领导执政理念，要实现政府管理创新，这不是技术问题，起决定性作用的是管理体制；而在管理体制中，能否集中统一管理是电子政务能不能健康发展的关键，是电子政务可持续发展的基本保证。我们迫切需要合理稳定、权责相当的管理体度。即 必须有“司令部”，作出顶层规划与总体方案，并对建设管理作出具体指导。必须有“法律责任人”，承担责任，负有权力，对成败负责，成为绩效考核的主体。

　　围绕国信办的改革是对电子政务发展的又一次重要反思

　　党和国家对国信办的改革真实原因我们不得而知，电子政务建设绩效低下可能是众多原因之一。陈拂晓个人认为，这是在做一种探索，或者说是一种反思，即先做冷处理，沉静下来思索用什么样的方法才能更好地把电子政务做好？如何才能提高电子政务的绩效。

　　孙强认为二十多年来我们碰上了很多困难、矛盾和问题，有很多的遗憾，电子政务的盲目实践也有不少，符合中国国情、符合各领域各层面电子政务发展规律的道路还没有形成。为什么会这样，有很多原因，主要原因是我们认识不到位——对电子政务在国家公共管理中如何发挥作用的机理认识不清。用信息化设备只做低级的工作，在工具和手段层面上谈电子政务，或是想做成政绩，不知道到底用来实现什么目标。我们对电子政务发展规律探索、总结总是停留在技术层面，这样的总结，总是把技术放在80%以上，我们的领导是看不懂的。尽管局部领域有一些很好的经验，但没有总结好。没有总结好，就不能改变领导的决定。另外， 电子政务上的一些不良现象，比如花钱多，低水平重复投资，服务和应用绩效低等，因这样一些原因也促使领导认识不到位。

　　再结合《关于深化行政体制改革的意见》和当前正在实行的大部制改革，我们不难发现未来的电子政务建设必将和行政体制改革深度结合，电子政务给行政体制改革提供了基础平台，又是固化行政体制改革思路的工具。而国信办作为国家信息化领导小组的办事机构，并没有推进行政体制改革的职责，在新的环境下让其推进电子政务建设必然更加困难重重。

　　最后，孙强认为我国电子政务在曲折中前进，在发展中出现困难是正常的，为克服以上困难，需要政府、企业、媒体、学研机构等携起手来，一起努力，我们必将探索出符合中国国情的电子政务发展道路。