任建明

　　反腐败是人类社会的一项长期的、复杂的、艰巨的工程，需要集中全人类的智慧而为之。据考古发现，在公元前13世纪的亚述文明行政中心，就发生了官员或王族成员的腐败问题。世界上现有200多个国家和地区，多数国家和地区都致力于反腐败工作，都有或多或少的好经验值得总结。当然，对于这些经验，我们要辩证地看，绝不可照抄照搬。但不管怎么讲，认真梳理和研究这些好经验，对我国的反腐倡廉建设无疑是有益的。总结国际上反腐倡廉的有益经验，我认为，主要有以下几方面：

　　一、实行市场经济制度，确保市场竞争规则普遍有效

　　从国际上，建立有效率的市场经济制度，通常是预防腐败的基础性制度之一。建立比较完备的法制、政策框架体系，并充分予以实施，从而为市场经济的健康运行提供良好的环境，是最为基础性的工作。

　　支撑市场经济体制的制度体系则主要包括：产权制度、合约制度、会计制度、社会信用（包括法人和公民个人）管理制度、金融制度（特别是实名制）、公司治理等，以及实施这些制度所必需的司法和行政执行制度。所有这些制度，都是为了确保市场主体的公平竞争，激励法人和公民个体的诚实动机。一个完备的市场经济体制，公平的竞争环境，将从根本上抑制私营部门的腐败动机。

　　市场经济制度是否完备的另一个有力判断根据，就是看政府是否过度干预了市场，政府和市场的关系是否清楚，行政权力是否不适当地介入市场运行。这方面，国际上教训深刻的例子还是不少。由于政府的管制和调控无处不在，腐败行为被普遍地“制度化”了。所以限制政府职能的范围，消除各种不适当的行政管制、调控或垄断，是预防腐败的关键。

　　二、不断改善政府治理，实现良治目标

　　政府制度体系是和市场经济制度体系对应的另一类重要的制度体系。所不同的是，政府制度具有二重性，它既是社会大厦的重要支柱，又很可能带来公共权力的腐败行为。因此，一国政府预防腐败的成效就被看成是其政府制度体系完备的一个重要标志。

　　近些年来，政治学、经济学等多个学科的知名学者共同参与的一个前沿研究领域就是政府治理。世界银行、经济合作与发展组织的一些专家，还建立了测试不同国家治理水平的指标体系。国际透明组织也提出了一个叫做国家廉政体系的框架。关于政府治理，现在还没有形成一个统一的概念，狭义上可以理解为就是法制。根据治理的框架，可以对各国政府制度建设方面的一些好的实践或经验做出如下概括：

　　（一）从总体上、结构上不断改善国家治理

　　每一个国家和地区事实上都存在一个治理结构，都已经有了一个某种形式的国家和地区廉政体系。但是，他们实现良治的程度差别很大。基于不同国家和地区的经验和教训，原因主要表现在两个方面：一是国家和地区内部的治理结构问题；二是国家与社会的关系状况。

　　在国家和地区内部的治理结构中，即使是传统的职能系统，包括政党、行政机关、立法机关、司法机关，他们自身能力的建设（包括自我约束能力）以及履行各自职能（既包括监督制约其他权力系统，也包括非监督性职能）的能力在各国各地区之间都有很大的差别。其中有些经验值得总结。比如，为了防止民主结构向金钱或利益集团倾斜，一些国家建立了政党筹款制度。美国规定，个人向候选人捐款一次不得超过1000美元，一年不得超过2.5万美元；候选人收到的捐款只要超过200美元，就必须公布捐款者的姓名、住址、职业、捐款日期和数额；候选人的开支超过一定数额的，也必须公布。德国、法国、瑞典等国则按照各党在上次竞选中获得的选票数量的比例由国家对其进行资助。为了保证政党和议会选举的公正，不少国家建立独立于日常行政系统的选举委员会，其权威正在得到加强。

　　一些国家在立法机关中设立公共账目委员会，以强化对行政机关预算及其执行情况的监督能力。一些国家在司法机关中建立调查委员会或任命独立检察官，以弥补传统司法系统在调查和起诉政府高层腐败上的不足。更多国家将行政机关划分成行政系统（政务官系统）和公务员系统（事务官系统），分别承担行政决策和执行职能。行政系统有明确的任期限制，因而更容易实现问责制。我国的香港自2000年7月1日起，就改革了传统的公务员系统。3司11局的14名高官由“特首”任命，对“特首”负责，和“特首”共进退（“金饭碗”被打破），专责行政决策，出现失误要承担责任，直至被解职。公务员系统没有任期限制，而是按照功绩进行晋升。为确保该系统的良好运行，许多国家以宪法或一般法律为依据建立了公务员委员会，主旨在于保护并促进公务人员的正直品格。

　　除了对传统国家地区职能系统进行改进，以改善治理，提高对民众的问责程度外，许多国家和地区还创设了新的、专门的职能或权力系统，比如：监察特使署、审计总署、独立的反腐败机构、政府道德委员会等。

　　新西兰于上世纪60年代设立了第一位监察特使。在此后的30多年中，这一职位已在80多个国家和地区中建立起来。监察特使专责于政府的“不良行政”，弥补传统投诉、申诉、诉讼渠道的不足。

　　政府官员必须就其使用和管理的公共资金和财产的状况向公众和立法机关负责。审计总署就处于政府财政问责的金字塔顶。各国各地区普遍的做法是：审计总署依据宪法而设立，独立于政府之外，代表纳税人并通过议会行使职能。在英国，审计总长代表下议院。因此，审计总长的任命，审计总署的工作资源（预算充足，工作人员的薪酬标准足以从薪水很高的会计业聘到专业素质高的人士）的保障，都是十分重要的环节。近些年来，公共审计任务向私营会计或审计事务所外包成为不小的趋势，但是，这种外包具有很大的危险性，并不能因此而削弱审计总署的职能。

　　独立的反腐败机构在香港、新加坡、澳大利亚新南威尔士州都有十分成功的实践，但是，各国各地区能否借鉴，却不是一个简单的事情。

　　这些新创设的国家地区权力机关之间，以及和传统的国家职能部门，比如司法系统、财政、税务部门等建立紧密的协作关系，对实现良治、提高对民众的问责度是非常有利的。

　　国家地区内部的改进还只是完成了政府治理一半的任务。不断扩大和完善民主，加强民众对国家地区事务的参与，都是非常重要的另外一类工作。基于各国各地区的经验，有效发挥媒体的监督作用，促进公民社会的发展，也是非常重要的。

　　（二）实行政务公开和行政法治制度

　　腐败是一种秘密交易行为，公开和透明是防治腐败最基本、最有效的措施之一。各国各地区普遍实行政务信息公开和透明制度。瑞典是最早实行政务公开的国家，1766年就制定了让公众了解政府活动的文件。现今，瑞典议政厅举办的会议，都向媒体和公民开放。在英国，议会各特设委员会对内阁部长提出质询的讨论记录，可以公开发表。在加拿大，议会会议全部对外开放，国家电视台专门有一个频道转播议会辩论实况。

　　美国虽然立国才200多年，但在政务公开传统和实践方面都已具有示范意义。杰弗逊曾有言：“我国政府之基础在民意，而施政之首要目标，即是要保障该项权利……要防止人民犯错之不二法门，就是要给予他们关系本身事务之全部信息……”该理念的实现是后来一系列法律颁布实施的结果：1946年制定的行政程序法中，首次创设“公共信息制度”；1966年制定《信息自由法》，强制公开政府文件、档案信息，并授予法院系统监督政府该项义务的权力。该法对于公开时限没有明确规定，后来通过修订不断予以完善。美国国会于1974年、1976年又分别制定《隐私权法》和《阳光下的政府法》。其中，《阳光下的政府法》要求委员会制的行政机关的会议必须向公众开放。公众既可观察会议的进程，亦可取得会议的信息和文件。

　　加强行政法治是二战之后的世界性趋势。简单地说，行政法治就是为规范行政事务或公权力的行使，能对行政行为进行有效的司法审查而建立的一系列行政法规制度。行政法规包括程序类（行政程序法）、执行类（政府采购、行政许可等）、审查类（超越授权范围、不公正而导致的行政诉讼），已构成一个复杂的体系。因为规范的是行政行为，因此执行是否得到保证，是制定行政类法规首先要考虑的问题。

　　三、努力建设一支高素质的公职人员队伍

　　国家公职人员，无论是政治家、议员、法官还是公务员，是否正直、有能力，对于实现廉洁来说都至关重要。如何建设一支高素质的公职人员队伍，各国做法不同。除了建立公开、竞争性的公职人员遴选、晋升制度（选举、聘用、职位晋升），严格的业绩考核及问责制度之外，一些突出的经验主要有以下几个方面：一是建立约束、激励、保证（担保）功能兼备的制度，促进公职人员的素质。新加坡、我国香港就是亚洲的最佳实践。新加坡、我国香港公务员实行的是可以和私营部门管理人员可比的动态工资制度，不仅有利于政府吸引高素质的人员，也有利于抑制他们腐败的动机。例如，香港政府每年由公务员薪俸及服务条件常委会搞一次薪酬趋势调查，调查样本主要是六七十家私营公司，以使公务员的薪酬时刻追随而不超越私营机构的薪酬。

　　新加坡实行的中央公积金制度是一种特殊的社会保险制度，能对公职人员的廉政倾向起到很好的保证或担保作用。即公职人员服务期限越长，公积金数额越大，其理性的选择是更加倾向于廉洁而不是腐败。香港的公务员薪酬制度设计也充分借鉴了这种思想。比如，增薪点制度使大部分公务员每年都会递增一个薪点，直到（所在）薪级顶点为止；合约公务员（合约期通常是两年半到三年）在合约完成后可获得总薪酬25%的期满酬金。这些措施都激励公务员长期服务政府，有效防止短期的和其他的滥用公共职位的行为。

　　二是通过法制手段管理公职人员的道德。要确保公职人员的道德合格，比能力建设要困难得多。各国各地区的经验、教训显示，还是要依靠一套稳定可靠的机制才行。于是，通过法制手段，而不仅是传统的教育，对道德实施管理，已经成为一个主要趋势。制定政府道德法的主旨是防止公私利益冲突（减少滥用权力的机会），促进公职人员的道德状况，从而起到预防腐败的作用。

　　最早进行政府道德立法的国家当属美国。美国于1978年制定《政府道德法》，并成立政府道德办公室（又称廉政署）实施该法律。后来，很多国家相继制定了类似法律。亚洲的日本、韩国等都在其列。

　　各国各地区政府道德法的管辖范围不同。但是，比较合理的是适用于各类公职人员（包括政治家、议员、法官、公务员等，且级别较高的部分人员），而不只是管辖行政系统的公务员。比较成熟的道德法，主体内容包括：财产、收入（含债务）要申报，礼品、馈赠与招待事项要公开，后就业（离职、退休后的再就业）、社会兼职要说明等。其中，最基本的是财产、收入申报。基于真实的申报，就是监督公职人员的财产是否和已知收入来源相符，是否存在影响公正履行公职的不适当收入来源等成为可能。

　　显然，政府道德法的有效实施需要其他一些重要制度的支撑，比如，金融实名制、身份制制度、禁止大额现金交易等。否则，假如一个人可以用虚构的、借用的名字办理储蓄、存款、股票和证券交易，或者可以办理假身份证，或者可以大额进行现金交易（不强制使用支票、信用卡），不实申报就很难被发现。

　　改革开放以来，我国在反腐倡廉建设领域也日益开放。第十七届中央纪委第二次全会再次强调要积极吸收国际上反腐倡廉建设的有益经验。在未来的反腐败实践中，我们应善于吸收那些被实践证明了的，且能为我们所用的好经验，并在实践中能很好地坚持。只有这样，才会产生实效，取得反腐倡廉建设的新成就。

　　（作者：清华大学廉政与治理研究中心主任）