2007年9月1日，由国家发改委签发的《国家电子政务工程建设项目管理暂行办法》（55号令）正式实施。55号令是国家决定全面加强电子政务工程建设的项目管理，保证工程建设质量，提高投资效益而特别制定的。 

不过，时至今日，在《办法》实施过程中，尚有大量的问题有待深入研究。

部分问题很严重

对于电子政务项目管理的紧迫性，中国信息协会副会长、国家信息化专家咨询委员会委员杜链有着深刻的体会。2004年，他参与编制的《电子政务规划研究报告》完稿，国家各部委申报的电子政务项目体现出来的贪大求全、各自为战、技术导向等特点，给杜链留下了很深的印象。

他记得到2004年4月，先后有39家单位向国家发改委报送了电子政务项目建议书、可行性研究报告、总体方案或函件。专家组对这39家单位的申报材料归纳发现，仅以提出投资预算的35个项目统计，投资总额达到496.7亿元，其中，投资额在20亿元以上的项目有8个，10亿～20亿元之间的项目有3个，1亿～10亿元之间的有13个，1亿元以下的项目有11个。

在投资结构上，这些单位呈现出平行推进、自成体系的各自为战的特点。其中，13家单位都要求建部门专网，31个单位要求建数据中心或容灾备份中心，提出建安全认证中心的项目有19个。

不仅投资总额非常巨大，这些项目的申报材料中还存在各种各样的问题。未提出试点工程的项目有36家，未形成完整规划的项目有22家，未确定阶段目标的项目有15家，业务流程与建设目标不相关的项目有16家，业务流程不清晰的项目有18家。

“每个部门都要钱，但是，要了钱以后该怎么花这些钱，它们却没有年度计划。除了设备、网络等技术框架外，很多项目对于业务需求、流程甚至都没做出说明。如果不对这些项目加强管理的话，一个个自成体系的系统最终就成了一个个的烟囱。”杜链表示。

显然，这与国家电子政务的发展目标并不相符。2002年8月，《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》（简称为17号文件）下发，这个文件被看做是一个重要标志，标志着我国的政务信息化从局部性的部门和地方各自管理的信息系统建设，跨入到全局性的电子政务建设新阶段。

然而，这39个项目却缺乏统一的规划和统一的标准规范，多数部门对电子政务的全局性、创新性、渐进性和风险性仍然缺乏足够的认识。在这样的情形下，有关项目审批部门只能采取边建设边发挥作用、在实践中整合的应对策略，同时加强了电子政务的项目管理，以期尽快找到调整的办法。

最难是识别“需求”

一般来说，一个电子政务项目原则上包括以下审批环节: 项目建议书、可行性研究报告、初步设计方案和投资概算。其中，最难的地方就在于“需求分析”这个环节，而需求分析报告是项目建议书的重要组成部分。

以往，很多电子政务的项目建议书都是系统集成商写的，多数申报方案都把重心放在计算机网络系统的物理设计和设备采购上，对于需求则简单带过。“这实际上反映了电子政务技术导向的错误倾向，是一种本末倒置的做法。其实，电子政务的主题是研究需求，并将要解决的问题清晰地定义出来，至于支持这种需求的技术工具是第二位的。”杜链表示。

需求分析的重要性也与电子政务本身的特性密切相关。和铁路、机场、大楼这种纯客体建设的“硬系统工程”不同，电子政务的对象系统是处在变革、发展进程中的政务管理系统，是一个包含主体特征的复杂的“人类行为工程”。电子政务是一个集技术水准、经济实力、文化传统于一体的，在不断适应环境、不断新陈代谢的自组织进程中发育成长的有机体。

因此，电子政务的需求往往是隐性的，需要分析、挖掘并核算成本。只有按照系统属性建立起目标评价体系，才能更好地识别、梳理、定义需求，才能评价效益。

55号令对需求分析报告的编制做了明确规定。申请单位应分析与职能相关的社会问题以及其产生的根源，提出政务目标、业务目标、作业目标和信息化系统建设目标。其次，分析与职能相关的各项业务功能、业务流程、业务处理量等业务逻辑。第三，根据业务逻辑分析，提出项目的信息处理量、存储量和传输流量的分析过程和测算结果，并分别提出这些数据量的现值和3～5年的预测值。第四，分析信息系统的功能需求和性能需求，提出系统能力的总量指标。

严把“立项”关

从55号令中可以发现，电子政务工程建设项目管理包括项目申报和审批管理、建设管理、资金管理、监督管理、验收评价管理、运行管理、法律责任等多个环节，杜链特别关心的是立项问题。他认为，只有立项弄清楚之后，后续的推进环节才能说得清楚。

比如，这39个申报项目，到底哪些项目应该建、应该建多大规模？哪些项目应该先建、哪些应该后建？毕竟，我国的电子政务建设还处于摸索阶段，也受到资源稀缺的制约，不可能面面俱到。

“我们认为，评估项目建设必要性以及优先顺序的重要标准有四个：是否有利于促进政府职能的发挥; 是否有利于改善对公众服务的质量; 是否有利于促进部门核心业务的开展; 是否有利于解决当前国民经济和社会发展的重点问题。符合条件的就是应当优先给予资金支持的项目。”杜链表示。

从四个“有利于”可以看出，项目评估必须与政府职能紧密挂钩。专家组首先对政府职能进行分解，按照宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务及其他等五大类，分解成业务领域和主要业务两个层次，第一层“业务领域”包括29项，第二层“主要业务”共97个。

接下来，根据十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》的精神，专家组对《决定》中涉及的12个方面42项内容进行了关键词抽取和归纳，并将19个业务领域确定为重点目标领域。

第三步，专家组对政府各组成部门的主要职能和29项业务领域建立对应关系，并结合重点目标领域，确定该业务领域在当前国家经济和社会发展中的重要性和紧迫性。在此基础上，进一步考察各单位提出的电子政务建设项目中所包含的业务应用子系统是否属于该部门的职能，是否属于该部门的主流业务。

这个评估模型所提出的政府职能、业务领域、重点目标领域，其目标都是“设门槛”，对于那些与19个重点目标领域不符合的项目，就不予审批。过了门槛以后，还需要一个评价体系来进行进一步的评估，即根据项目所对应的职能、面对的需求，决定满足这项职能和需求需要多大的网络、多少设备，这个问题就更加复杂。

目前，参与过国家大多数金字工程评价的部分专家已经形成了一定共识，并且积累了一定的经验来判断一个项目建设的必要性、有效性，以及建设所需的设备和投资。然而，这些还只是个人的经验，还远没有形成一个理性的评价体系。