《政府信息公开条例》于5月1日正式实施。在条例正式施行、各种纠纷尚未产生之际，政府要未雨绸缪，采取有效措施，化解可能产生的大量行政纠纷。
加速信息公开之“软法”制定
《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）于2008年5月1日正式实施。
政府的职责权限、办事程序、办事结果、监督方式等信息将处于阳光之下，信息公开成了公民与政府对话、交流、沟通的一个重要平台，公民对政府各项工作的知情权、参与权和监督权有了制度和法律的保障。但是如何使条例更好地发挥其在促进政务公开，实现社会公平和公正，提高行政效率和方便民众参与政事等方面的作用，值得进一步探讨。
信息公开过程中的不足
笔者认为，信息公开过程中存在不足之处主要有以下几个方面：
一是政府观念转变不够及时。从调查中发现，受政务公开的影响，当前有相当多的政府部门及其工作人员对于信息公开的认识不够，很大程度上停留在政务公开的水平上。例如，在政务公开中，公开是例外；而在信息公开中，公开是原则。由于工作和思维的惯性及路径依赖，很难在短时间内使政府观念从先前的旧框框中摆脱出来。
二是公开过程透明度不高。从条例中可以看到，决定政府信息公开的主体和实施主体两者合一，也就是说，信息公开与否的决定权和执行权基本是由政府决定，没有政府以外的第三者予以监督，这种封闭式的信息公开模式易于引发公众对信息公开程度的怀疑。
三是主动公开与依申请公开界限不清晰。条例第九条和第十三条分别规定了主动公开与依申请公开，但是从中很难把握这两者的界限。有相当多的政府在主动公开信息和依申请公开信息上表现不佳，把大多数应当主动公开的信息列入了依申请公开信息的范畴。
四是相关机制不健全。虽然在条例中要求建立政府信息发布保密审查机制、政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，但是与信息公开的其他机制，如部门信息合作机制、协调机制、信息澄清机制、救济机制等还没有建立起来，没有这一系列机制作保障，信息公开会在实践中受到一定程度的制约。
五是教育、医疗卫生等公共企事业单位信息公开还不到位。到目前为止，这些公共企事业单位的信息公开还远远达不到条例的要求，各项与信息公开相关工作还未起步。
信息公开过程中的矛盾形成
上述信息公开过程中的不足必然会导致三大供求矛盾：
一是现实中政府各部门的信息公开意识与条例立法要求之间的矛盾。如前所述，条例立法精神是在除国家秘密、商业秘密和个人隐私之外的所有信息要公开，而一些部门的信息公开意识不强，对条例精神吃不透会导致他们在信息公开工作中出现这样或那样的不足，尤其是作为ＷＴＯ成员国，ＷＴＯ对政府透明度不但要求公开规章制度，还要求公开与贸易有关的政府信息，如果不能及时公开则有可能引发ＷＴＯ方面的行政诉讼。
二是依申请公开占信息公开比例过高与公民对政府主动公开信息需求之间的矛盾。作为一项新兴的制度，政府受传统思维的影响，在执行条例过程中，有些政府主动公开信息并不完全符合条例要求，如北京市东城区在清理2003年以来形成的20801条政府信息里面，依申请公开的信息就达6266条，占所有信息的30％，显然这是与条例要求相违背的。
三是信息公开前缺乏社会监督与公民有效行使知情权、参与权及监督权未能很好地衔接之间的矛盾。这种衔接上的问题很难保证信息的全面、准确和完整。
笔者认为，三大供求矛盾的存在，有可能在条例施行后引发各种信息公开行政纠纷大爆炸，因为条例第三十三条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。该条表明，当政府信息公开不能满足公民的要求时，公民可以通过三种方式维权：向政府机关举报、行政诉讼和行政复议。由此可以预见，信息公开不足产生的三大矛盾会导致大量的行政纠纷产生，因条例公开带来的这种后果会使行政机关卷入纠纷的漩涡，不堪重负。因此，在条例正式施行、各种纠纷还没产生之际，政府要未雨绸缪，采取有效措施，化解可能产生的大量行政纠纷。
信息公开领域行政纠纷的解决路径
笔者认为采取立法来解决未来信息公开领域的行政纠纷并不现实。必须在现有制度框架内另辟蹊径，即在信息公开领域引入“软法”化解这一问题。所谓“软法”，是相对于经过国家严格立法程序产生的具有强制力的“硬法”而言的，它是由多元主体非经正式的国家立法程序而制定或形成并由各制定主体自身所隐含的约束力予以保障实施的一般行为规范。其表现形式有各种法政惯例（如宪法、立法、行政及司法方面的惯例）、公共政策（如国家性、社会性及政党性政策等）、自律规范、行业标准、弹性法条等等。作为近年来在公共治理和协商民主理论领域兴起的一种新规则体系，“软法”在当今解决各种矛盾纠纷中正显示越来越强大的威力，其相对于“硬法”所不具备的非强制性、便捷性、非强迫约束力更易在利益相关主体面临纠纷时达成和谐。
相对“硬法”来说，“软法”主要有以下几个方面的功能：
一是弥补“硬法”不足。“硬法”对于公共权力的制约主要提供了一个刚性的制度框架，不具有细化的可操作性，而“软法”则既可补充“硬法”立法之不足，又可在通过量化和细化的方式来增强“硬法”的可操作性，从而强化“硬法”的问题导向、需求导向、民主导向和实践导向；
二是提高“硬法”的实施效果。在“硬法”的制定过程中，创制主体、实施主体、适用主体和遵守主体四者之间通常泾渭分明，各种利益主体的诉求不能完全体现在“硬法”之中，而现实生活中却是四种主体相互交融与重合，利益主体多元化、相关诉求多样化，因而“硬法”对规则的制定无法回应如此种种的需求，这样很可能导致“硬法”不硬，甚至可能被束之高阁。而软法形成的自愿性、协商性和相互约束性则成了一种自觉的服从，可以提高“硬法”的实施效果。
三是降低法治成本。科斯定理揭示了主体行为选择预期的确定性有利于优化资源配置和降低社会交易费用，法治建设过程中也必须考虑交易的成本。而“软法”通过“命令——协商——服从”的方式较之“硬法”的“命令——服从”实施方式更能节约交易成本，提高了实现法治的效益。
由上可知，“软法”的上述特点和功能有利于化解“硬法”太硬可能带来的否定性后果，因此，如果把条例比做“硬法”，那么制定实施条例的一些“软法”，就可以化解因条例施行带来潜在、大量的行政纠纷。笔者以为，要防范信息公开领域可能产生的行政纠纷爆炸，主要应加大在以下方面“软法”的制定力度：
首先，要在政府内部建立一套自律性规范，防止政府部门尤其是公务人员基于个人偏好，在主动公开意识强化、主动公开信息的把握上选择偏离条例的公共服务性目标；
其次，要制定信息公开发布联动机制，规范主动发布程序，扩大公民在参与政府信息公开过程的空间；再次是完善激励措施，通过年终考核、评优评先、职务升降等方式，诱导或迫使信息公开主体“自觉”遵循条例，提高政府信息公开的积极性和主动性；
最后，制定信息公开纠纷柔性处理制度，力争在行政纠纷发生后有步骤、有重点地引导公民理性对待信息公开过程中的纠纷，真正达到政民互动与和谐。
（作者单位：武汉大学法学院、北京大学法学院）
