作者:刘彦凯

导读:当前，我国电子政务特别是政府上网工程正在全面铺开，但人们想通过网络办理各种事务的理想与现实之间存在着较大的反差。究其原因，除了意识、技术、资金、人才等方面存在制约外，还有一个重要的因素，那就是支撑电子政务的信息资源相当匮乏。因此，政务信息资源开发与利用已成为当前政务信息化建设中的重要而迫切的任务。

    电子政务，使政务变得公开、高效、透明、廉洁，并为政务信息资源的开发利用提供了新的手段和平台。实践证明，电子政务要想有效地开展，就必须要有充足的政务信息资源作为后盾，两者是相辅相承、互为依托的辩证关系。当前，我国电子政务特别是政府上网工程正在全面铺开，但人们想通过网络办理各种事务的理想与现实之间存在着较大的反差。究其原因，除了意识、技术、资金、人才等方面存在制约外，还有一个重要的因素，那就是支撑电子政务的信息资源相当匮乏。因此，政务信息资源开发与利用已成为当前政务信息化建设中的重要而迫切的任务。

　　一、我国政务信息资源开发与利用的现状与问题

　　政务信息资源通常是指政务部门为履行职能而采集、储存、加工的信息资源，既包括政务部门在办理业务过程中产生的信息，也包括因需在外部采集、加工的信息，还有一些历史继承下来的资源；政务信息资源的开发与利用是指政务部门、社会以及公众对政务信息资源的使用和增值性开发。其利用可分为四种情况：一是政务部门内部的使用；二是政务部门之间的交流共享；三是政务部门向社会开放；四是在政务信息不能充分利用的情况下，通过向社会开放，由信息资源企业加工增值后进行商业化运作。近年来我国网络化、数字化的政务信息资源开发与利用的环境有所改善，但在建设、应用和管理等方面还存在着一些亟待解决的问题，分述如下：

　　（一）重硬轻软、信息资源建设滞后。信息资源开发利用，是信息基础设施投资增值的最大引擎。目前社会各界对信息资源的开发和利用还缺乏科学的认识，普遍存在着重硬件，轻软件；重建设，轻应用；重网络，轻信息的失衡现象。仅从资金投入上看，长期以来，政务部门信息化建设的大量资金多投入到硬件设备上，而投在信息采集、存储、更新上的专项资金很少，可是投在信息资源开发、利用以及平台建设上的资金更是少之又少。

　　应该看到，在政务信息化的进程中，信息内容建设，是信息化基础三要素（计算机、通信系统、信息内容）中的核心要素，目前我们对前两个要素的投入比较大，发展速度也比较快，同时对软件的开发也已引起重视，但是对内容建设的投入相对不足，为此，导致投资效益递减、信息化建设见效过慢，形成了“年年植树不见林”的局面，在工作中常因此而受到各方的质疑和困扰，恐怕搞政务信息化工作的同志们都深有体会吧。其实分析一下原因很简单：第一，如果计算机和通信系统很先进，但信息资源数量有限、质量不高，就会处于大马拉小车的状态之下，使先进设备的功能闲置；第二，信息资源不足、供需失调，就如同一个设施齐全，但商品奇缺的现代化的大超市，难以吸引用户使用，长此以往，没有了人气，继而会使系统萎缩，知识和信息的流动与共享无法实现，试想它的效益从何谈起呢？第三，硬件的发展有着时效短、更新快、降价急的规律和特点，随着时间的推移，投资效益会呈现迅速递减的趋势。

　　（二）纵强、横弱，信息资源孤岛化。政务信息资源与各级政府、国家各部门和社会各行、各业密切相关，这些部门与单位，既是政务信息的制造者，同时又是使用者，他们之间的信息互动是不可或缺的。分析一下我国政务信息化建设的格局，中央各部门由于业务多纵向开展，因此，他的信息链以上下扩展为主，在国家“十二金”项目的引导下，工商、税务、海关、财政、公安、审计、社保、水利、质监等强势部门，较早地组建了强大的、独立的信息资源系统；各级政府在国务院办公厅“办公业务资源网”系统的指导下，省、地两级政府办公厅(室)，大都按照“三网一库”（内网、外网、因特网、共建共享数据库）的架构组建了信息资源系统，在其辖区内拥有了一个横向的广域网络。纵、横两网之间物理上不对接，在业务上，纵向对横向要求多，横向对纵向干预能力相对弱，形成了纵强横弱的局面，严重制约了政务信息资源的开发和利用。大家都知道，做好全社会的政务信息资源的开发和利用工作，需要跨部门、跨行业、跨地区的协同作战。长期以来，由于体制的原因和部门既得利益的驱使，造成信息资源的管控部门化、条块化，缺乏有效共享。有资料表明，目前我国政务部门掌握的公共信息资源，占社会总量的80%，许多政务部门的信息资源管理各自为政，公共信息视为己有，加之政务信息的安全与保密管理政出多门（公安、保密、机要、安全等），公用信息与保密信息的界定不明，信息价值无法确定，致使信息开放性、共享性差。例如，随着市场经济的发展，社会普遍关注的诚信系统，就急需采集与整合公安的人口数据、质监的组织机构代码数据、企业的工商税收数据、银行的信贷数据等，但由于上面所涉及到的种种原因，目前很难做大做全。

　　(三)封闭的系统架构。由于历史的原因，我国的信息化建设过程具有以下特色：一是系统多数是党、政分设；二是起步多为自下而上；三是建设在前、规划在后；四是网络建设先局域、后广域；五是设备来自多代、多厂家；六是规范标准多样化；七是系统纵横分割开放性不足，信息资源有效共享困难重重。

　　(四)标准化水平低。表现在数据结构多样化；数据格式不统一；文档录入和排版软件产自多家；数据在不同的系统中重复存储，唯一性、权威性不足；缺乏统一管理和统一的数据规范标准；数据交换大都通过邮件（打包）和手工方式或第三方系统（如FTP）转换等方式实现。

　　(五)信息资源组织不科学、分类不尽合理。从实用的角度看，目前数据资源分散，全国急需的基础数据库组建迟缓，已开放的数据未建立统一的目录结构体系和目录应用服务体系，许多信息系统操作复杂、查阅困难、内容陈旧，深加工不足，严重阻碍了人们对有效信息的获取，信息资源利用率低，难以满足社会与公众不断增长的信息需求。

　　(六)相关立法滞后。凡到国外考察过的同志们可能会有一个同感，目前我国的政务信息化建设与世界上发达国家相比较，在硬件、软件上并不逊色，甚至于个别领域，特别是在硬件配置、更新上还优于他们，差距多出现在管理上，主要区别在于我们常常把信息化当作工具，以政策的形式来推动，但他们却当作政府改革职能的一部分，多通过立法来实施，体现的力度不一样，一个是弹性化，一个是刚性化。所以搞信息化建设，实现信息公开和信息共享，从长计议除了必要的行政干预外，必须制定相应的法律法规、创建法制环境，依法而行，而当前我们这方面的意识还有些薄弱，力度不够，相关法律和法规缺失多、配套少，立法工作相对滞后于政务信息化建设的发展，在一定程度上也制约了信息资源建设工作的开展。

　　（七）人员综合素质不适应、结构不合理。在推进政务信息化工作中，许多单位已有了设置信息技术部门的意识和行动，而较少考虑到信息采集、加工、分析、利用的机构和人员问题。由于主、客观的原因，现有公务员队伍的综合素质方面，适合开展信息化工作的复合性人才奇缺，往往熟悉信息技术的人员不太熟悉业务和不掌握信息资源，反之亦然。

　　我们必须清醒地看到，现代社会信息就是生产要素，是无形资产和社会财富，是与能源、材料同等重要的战略资源，发达国家把信息和知识视为现代社会的关键资源，逐步形成了信息资源理论体系、政策法规体系，从而加快了全球信息资源开发利用的竞争步伐。就我国而言，加强信息资源的开发和利用，有利于贯彻落实科学发展观，有利于促进我国的经济、社会协调发展，是我国信息化工作取得实效的关键所在，是增强综合国力和国际竞争力的必然选择。近年来我国信息化建设取得了重大进展，但信息资源的开发和利用工作，还远远滞后于网络基础设施和应用系统的建设，制约了国家信息化综合效益的发挥。从信息资源开发利用工作的发展趋势来看是乐观的，如信息总量在不断增加，质量也在不断提高，社会需求十分旺盛，工作进展较快，可是从宏观上讲，如同前面我所列举的一样，存在一些共性的问题，但我深知具体到各部门、各单位，还有许许多多个性化的问题与困难，据我体察，越是到操作层面越难处理，下面我力求以宏观和微观相结合的方式与大家共同研讨一些对策，仅供参考。在谈我的观点以前不妨先让我们剖析一个国外的案例。

    二、德国信息资源开发利用的基本做法和启示

　　德国是一个发达国家，他的经济发展水平、管理基础、政治体制等与我国有很大区别，但在信息化发展和信息资源开发利用的基本规律方面存在很大的一致性。学好用好发达国家的成功经验，有利于我们实现跨越式发展；认清发达国家的失败教训，可以使我们少走一些弯路。无论是经验还是教训，对我们都有很好的参考借鉴价值。与我国相类似，德国信息资源开发利用的重点也是从电子政务建设开始，但许多做法有其独到之处。

　　（一）建立科学的电子政务管理体制。德国是联邦制政体的国家，各联邦部门和地方政府有很高的自主权，但在电子政务建设方面，联邦政府坚持集中统一规划，从基础硬件建设、软件采购、技术标准采用、资金分配、实施步骤上，都统一推进。如，德国在推进 “联邦在线-2005”计划时，为确保其有效实施，联邦政府成立了专门的项目组，由内政部部长领导。2001年7月25日，项目组草拟了一个“联邦在线2005”实施方案，辅助各部门及各机构制订方案，并进行协调及实施“联邦在线2005”。联邦内政部每年要向联邦议员和公众以报告形式汇报项目实施进展情况。如果某一政府机构在参与电子政务过程中不能履行相应的职责，那么这一机构不但不能得到其他政府部门免费的相关信息服务，而且相关职能将会被其他部门取代。

　　德国在推进电子政务项目建设时并没有设置更高规格的领导小组，也没有成立类似于我国信息产业厅（局）的专职机构，而是在一个个项目组的领导下，以项目管理形式统一协调，但对每个项目组的职能、责任、任务、权限都给予明确规定。如上述所说的“联邦在线-2005”项目组，就是一个跨部门的协调机构，2001年5月14日在柏林召开的联邦政府各机构首脑会议上，总理施罗德及内政部长明确指出，在联邦各部及其所属机构中“联邦在线2005”的实施具有最高优先权。“联邦在线-2005”项目组在很短时间内，就调查和研究出了有哪些政府业务可以通过互联网向社会提供服务，并协调联邦政府直属的200多个机构，拿出了各自的电子政务解决方案，效率非常高。正是这种项目组管理方式，才使得“联邦在线2005”的实施一切都按规划有条不紊地进行着。

　　（二）制定“联邦在线2005”规划。“联邦在线2005电子政务工程规划”，要求联邦政府到2005年所有政务实现网上办公。“联邦在线2005”是一个庞大的系统工程，它不仅仅是一个信息技术项目，而且还涉及政府管理的革新以及行政管理的调整，是联邦政府为使德国成为信息化社会所制定的重要规划和政策。它确保公民、企业、院校及其它管理机构能更方便、快捷、经济、有效地享受联邦政府的各种服务。“联邦在线2005”计划的目标是：消除官僚主义、政府办公管理现代化、政府创新管理、为“德国上网计划”打下基础。“联邦在线2005”计划从2001年开始实施，到2005年完成。然后，项目组自动解散，但将已有知识投入到下一步重点实施的“德国上网”计划中。“德国上网”计划是由联邦总理施罗德和各州州长于2003年6月共同提出的，该计划要求联邦、州、县（市）三级政府网站联网为居民提供各项服务，目标要在2008年完成。

　　（三）以公众需求为导向建设政府网站。以公众为中心改善政府服务是德国电子政务建设的核心价值观之一，也是德国大小官员最为强调的理念。联邦政府的门户网站连通了所有的联邦部门，非常便利用户搜寻政府机构的网址、地址、联系方式和其他特殊信息。网站具有简洁、严谨、一致性好的共同特点。以柏林为例，只要打开柏林市官方网站，就可以找到该市所有政府部门的有关信息，例如一个外国人需要办理家属来德国探亲手续，网上的居民事务局会告诉你需要准备哪些资料，去何处办理，作为外国人可享受哪些福利，承担哪些义务等。

　　（四）积极进行大型数据库建设。德国政府以法律为依据、以应用为主导、以客户为中心，加强了大型基础和地方数据库建设的力度。我们来看几个典型的大型数据库建设案例：

　　1、北-威州统计局中央数据库：

　　北-威州信息中心和北-威州统计局是一个机构，既是州的统计局同时又是州政府的全面信息服务商。北-威州正处于经济转型期间，由于企业、人口分布情况变化快，各方面信息需求强烈，为此该中心建立了中央数据库，专门提供人口分布地图、地理信息、矿藏信息等数据，并提供相应分析软件。如，环保部门通过地理信息数据获取某地区实景图片后，经过中央数据库提供的应用软件分析，对图片层层提取，最终可以获得人口密度、农业分布、交通状况、土地开发情况等很多有价值的信息。

　　2、社会科学数据库：

　　德国社会科学信息中心成立于1968年，总部在波恩。该中心属于非商业性机构，经过几十年持之以恒的积累与建设，中心有几大数据库在业界影响力很大，如科学家名录数据库；科研论文数据库；社会科学研究机构数据库；专业杂志数据库；网址数据库。为把数据库资源更好地同现代技术相结合，中心采取开放性合作方式，同科隆大学社会科学经验研究档案中心、问卷调查方法论和分析中心共同组成了一个有关社会科学研究咨询的联合体,通过不同的合作伙伴以及全球领域科学家的参与，将整个社会科学信息整合在一起，方便查找和搜寻，扩大交流。

　　3、农产品市场数据库：

　　农产品市场价格信息中心成立于1950年，总部在波恩，在柏林、汉堡等5大城市设有分部，并在其它国家形成网络。目前，该公司已发展成为一个在德国乃至欧盟都非常现代的信息服务商，其发布的价格甚至成为市场交易的主导价格。

　　（五）高度重视信息网络安全问题。德国设有联邦信息技术安全局，他们一直强调的信息安全理念是：只有在信息安全功能、用户舒适操作和信息安全成本这三者之间找到平衡，才是IT安全管理的艺术所在。该局还发明了他们认为是目前最好的信息安全模式——“IT信息安全基本保护手册”，它的内容详细、具体，共有2500页，并且提供免费下载。用户在手册中可以找到，在不同的软、硬件配置下，应采取哪些防护措施。目前使用该手册的有政府部门、银行和企业及个人用户。其中企业用户占80%。另外，联邦信息技术安全局还开发了虚拟的应用环境，用户可以在互联网上系统地学习计算机安全方面的知识。

　　（六）营造相关法律法规环境和注重标准化。为了引入电子政府，德国对私法与公法的法律框架都进行了调整。除增加了使用数字签名的规定外，其他许多领域，例如数据保护、公共合同签订、商业注册、信息公开等法律法规也进行了修改。同时，为了使各政府部门顺利而有序地开展电子政务，由德国联邦信息安全局牵头编写了一本《电子政务手册》，从设计思想，项目组织，软硬件需求，人员培训等方面，全方位介绍电子政务的实施过程，各部门只要按这个手册的要求，如同搭积木一般，把该部门开展电子政务所需的各种条件准备妥当，就基本能做出一个实用性很高的电子政务设计方案，剩下的主要是依据需求编写软件了。为了避免重复劳动，联邦信息安全局还提供了电子政务软件的基础平台、专用工具箱、防火墙、数据加密系统，各部门可根据各自的特点，在共用平台上设计各自的软件解决方案，设计相应的网页。

　　在德国“SAGA”是电子政务应用程序的标准和结构简称，包括IT硬件、基础设施规范、模块化标准、流程标准等。先由联邦内政部组织的专家小组开会研讨，后由内政部决定哪些写入SAGA标准。2003年12月，联邦内政部正式发布SAGA标准2.0版本，要求凡是参加“联邦在线2005”的部门，要想获得政府资助，必须符合SAGA标准的规定。

　　（七）在操作层面对我们的启示。

　　1、电子政务建设切实推行一把手责任制。德国总理和内政部长都非常重视电子政务，从资金、人员及组织上保证电子政务的有效推进。总理施罗德还亲任“德国21世纪”协会顾问委员会主任，旨在为社会转型创造框架条件，国家行政机关要成为使用现代技术的表率。

　　2、完善电子政务相关法律、法规。德国的法律较为规范和全面，为适应电子政务的发展，又陆续制定和颁布了《多媒体法》、《数据保护法》等，并修改原法律法规中不适应电子政务发展的条款4000多处，同时《德国电子签名框架条件法》也与欧盟电子签名法取得了一致。

　　3、制定切实可行的电子政务建设规划。德国政府制定了“德国21世纪信息社会”行动计划；2000年出台了“联邦在线2005”计划；2003年6月，联邦总理施罗德和各州州长又共同提出“德国上网计划”， 2008年完成目标。

　　4．电子政务标准工作要建立动态维护机制，使标准制定和应用相结合，不断完善，不断改进。

　　5．建立绩效评估和激励机制。德国内政部引导由独立的第三方负责联邦在线之星评比工作，评比所有参加“联邦在线2005”的政府部门，联邦内政部每年举行一次颁奖，奖项分三个：政府—政府（G2G）、政府—企业（G2B）、政府—公众（G2C）。评奖条件包括技术革新性、过程优化、网站点击率等10个方面，各种不同项目先要获得提名，再由第三方公司评比，最后由联邦内政部部长亲自颁奖，以此激励各部门电子政务的良性发展。

　　6、在电子政务中引入知识管理 。德国在政府信息资源开发利用上非常注重知识管理，如针对“联邦在线2005”开发的知识管理系统，囊括了该项目起步和发展的方方面面，国家在互联网上免费向公众开放。2005年底，当该项目结束时，项目组将已有的知识和经验融会到下一步实施的“德国上网计划”中。目前，正在进行的“E欧洲”就汲取了“联邦在线2005”中很多先进的理念和经验。

　　7、树立以公众为中心、关注弱势群体的理念。德国政府推出的口号是“让数据而不是让公民跑路”。关注民生、关注民情，是西方文明国家发展的一个趋势。德国提出“帮助平时接触不到网络的弱势群体也能够上网”。例如，联邦政府在政府网站设计规划中要求，不仅风格一致、模式统一，更提出了一项特别的条件——联邦所有部、委网站在2005年底前必须满足残疾人（如盲人）使用。