作者:赖茂生

　　2008年6月28日，第二届中国电子政务高峰论坛暨北京大学信息管理博士论坛在在北京大学图书馆隆重举行。北京大学信息管理系教授赖茂生发表题为《信息公开与信息资源开发利用》的主题演讲，本文根据现场演讲整理而成。

　　有关政府信息公开与信息资源开发利用的问题，我主要从这样四点简单说一说自己的一些观点：一个是意义，第二是推动作用，第三是对条例的实施讲一讲个人的建议，最后就是谈一谈对政府信息公开目录工作提一点建议。      

　　有关政府信息公开的一些说法，一些报告、演讲、资料都很多，刚刚周汉华先生讲了很多，也讲的很好，包括高新民老师。我们和《数字图书馆论坛》杂志合作，也搞了一个专题，在上面介绍了国内和国际上的一些做法、经验、情况。大家可能拿到了这个杂志，过多的我不说了，在这里只想简单谈一下它的意义。    

　　首先，政府信息公开条例的颁布和实施对于我们国家防止腐败作用确实是很大，是我们过去多少年来一直受到忽视的一个做法。我们过去很多做法都是寄希望于一个行政手段，现在采用信息公开，迈出这一步非常的重要。政府处在公众监督之下，对防止腐败有不可替代的作用。国际经验告诉我们，政府的廉洁与政府信息公开有密切的联系。刚才高老师和周汉华先生都提到了，像瑞典这样的国家是最早提出这样的立法，现在它在公开的程度上也很彻底，包括这些政府的官员公文每一笔花消，包括请人吃饭等等这些都是要公开的，是可以查到的。所以这样一种充分的公开机制，充分的透明对保证政府的廉洁确实是有很好的作用。    

　　第二，使公众获得了一定的知情权。我们政府信息公开条例，应当说是个巨大的进步，但是也有一些停顿，就是它所赋予公民的知情权还是有一些限制，还是和国际上的接轨有一定的差距。但是至少我们现在公众是可以查阅政府出台的各种可能影响自己政治权益的政策信息，了解政府的意图，防止政府暗地里制定一些秘密的法规，这样体现以人为本，保证公民的权利是很重要的。    

　　第三，设立了一种法律机制，这个周汉华先生已经讲了，我就不说了。

　　第四，有助于政府转变行政理念和建设服务型政府。

　　第五，在条例的约束下政府发挥了一些原本不一定愿意披露的信息，这个对赢得公众的信任，有助于完善政府工作，增强各类制度的合法性，都是很重要的。

　　最后一点就是为更加充分地开发利用政府信息资源提供了一种法律的保障。    

　　第二方面，就是在推动作用方面，我想强调这样几点：

　　第一，从某种意义上讲，政府的职能就是生产公共信息产品，包括各种政策，法律、规章、决定、计划、指示、通告、报告会议记录等等。我为什么列举这些，就是我们现在要公开的不仅仅是一些法律法规、通知、通告等等，应当说要公开的东西还有很多。从类型上讲，从国际上看，大概有这样十几类，我列举的是13类、14类，像有的国家可能列举了15类或者更多。想进一步明确一下公开信息的类型，政府要通过这样一些信息产品和相关的资源来去管理公共事务，这些产品既是一种行政资源，同时又是重要的公共信息资源。那么作为后者，它的价值，它的重要性表现在什么地方呢？这也是我们思考的，都说政府信息很重要，都很想获得它，那么它的价值，它的重要性到底表现在哪儿。我去网上百度搜了一下，百度上真有这样的提问，说政府信息的价值在哪儿，政府信息的重要性在哪儿？也有答案，但是能够回答好的还是很少的。我认为它的价值，一个就是它会涉及到我们每个人的利益，会对每个人都是有价值的，这是它的普遍性，和其他的信息相比，它的普遍性。那么比如像它可以用来指导我们如何来去获得各种权利，或者社会福利。我想这是它普遍价值的一个表现。那么还有一个是像公务员，他也需要从政府获得一些报告和统计等等，满足他们工作的需要，公务的需要。还有就是研究人员也往往需要借助于政府信息来去寻找研究机构和合同等等，所以人们对政府信息的需求是多方面的。    

　　第二点，我想强调的就是它为政府信息资源的社会化增值开发利用提供了必要条件，政府信息资源和社会化增值开发利用有了法律保障。所谓社会化就是说是社会上的各种力量，各种机构，那么它都可以去做这种事情，过去不是这样的，过去也做不到这样，大家知道像我们的法律法规，不是任何一个出版社都能出版的，是指定的出版社才能够出版。但是在国外，在一些国家来说它是明确规定，政府的各种文书资料，包括法律法规，除了可以有专门的机构，政府认可的出版机构来出版，那么它对其他的民间的出版部门同样敞开的，都是可以做的。现在政府信息公开这个制度，对于破除这样的限制是很有好处的。人们可以利用法律来去获得政府信息资源。还有就是平等的机会可以获得，那么在这之前我想在开发政府信息资源利用方面的机会应当说是不平等的，有种种的限制。    

　　第三点，想强调的就是这项工作进入到了制度化的阶段。包括信息公开本身的制度化，也包括政府信息采集工作，政府信息分类管理，包括政府的信息获取流程等等这些的制度化。    

　　第四点就是它可以为公益性开发利用创造有利的条件。公益性的开发利用主要表现在政府部门可以向公众提供更有效的公益性的信息服务，更重要的是使公益性的信息服务机构可以获得和提供一切可以的政府信息资源。这个在条例里面有专门的规定。同时条例还将有力地推动各个领域信息资源的开发利用，公益性的开发利用，这个在条例的附则上有明确的规定。    

　　第三方面，我想提一点关于条例实施的意见，这个也是通过这段时间研究这方面的问题，考察一下实际的情况想到的一些问题和说几点看法。

　　第一点，要加大对条例的宣传力度，采取各种方法来培育公众的信息获取意识和参与意识。各地信息公开应当说都很积极，但是实际反映出来的情况，或者说这种案例为什么差距这么大，我们做过一些小调查，就是问网上的熟人、朋友、亲友，知道不知道这个条例，什么时候要出台，什么时候要实施，它的主要内容是什么，很遗憾，半数以上的都是不知道。这是在四月份的时候，就是马上要实施了。所以我们这个条例的实施一定要加大宣传的力度，培育公众的意识。不能让一些公众还是觉得比较悲观，应该努力去培育一种意识。    

　　还有就是实施的力度，监督的力度，这个要加大，还有就是要出台政策、开放资源、鼓励社会力量广泛参与。现在我们资源实际上没有做到真正的开放，政府信息资源没有做到真正的开放。还有就是协调相关的一些法律法规来保障政府信息公开的充分性。要建立各种查阅政府信息的设施，虽然在条例上有些规定，但是真正能够把它建设好，真正能够很方便的向公众公民提供查阅的服务，我想不努力去贯彻，不去建设是不可能的。那么还有就是要规划和建设好政府的信息资源保存中心，我们在保存和管理方面这个制度我们没有建立起来，刚才专家提到乱、找不到，这是一个大问题，要做好目录编制工作。

　　下面重点谈一下有关目录编辑的一点建议。

　　第一点，就是在目录体系建设过程当中，我们不能照搬Internet网当中一些目录的概念，我为什么提出这样的一个问题，因为我们出台了有些国家标准，就是有关目录体系建设的标准，比较强调这样一些东西，强调所谓目录访问协议等等这些，所以搞了半天会使人一头雾水。为什么这个目录编制的工作进展比较缓慢呢？就是人为的把它搞得复杂化，有一些误区在里面。Internet网上的目录主要是支持相对简单的事务处理，它不能提供随机的存取访问，而这个数据库它是可以支持大量的各种各样的事务处理工作，我们的政府信息公开目录这个建设它是一个长期性的，重负荷的一种信息资源管理和服务工作，所以它选择的应该是数据库或者是文件系统，而不应该是目录。在国外，像美国，它政府的信息的目录编制已经有很长的时间，专门有一个月刊式的目录，这个GPO是美国联邦政府出版局的简称，现在这个数据库收录有55万多条记录，这样的数据库在国内和国外都是很高的。    

　　我们国家中央政府，政府信息公开的专栏也开起来，到现在还是公开了很多的信息，那么去浏览它，查阅它，还是比较便利的。可以按类去浏览，它一些主要的元数据也可以显示出来，可以利用这些元数据进一步进行检索。同时它又可以直接链接到法律法规或者是公文的原文，这个应当说还是比较便利的。    

　　第二点，目录编制工作不是软件工程，更多是一种信息内容的描述和组织工作。我为什么提这样一点呢？也是在以往的一些活动和交往当中，也感觉到政府信息公开一提起来以后，一说要建目录体系，那么很多软件公司是非常积极的参与进来，包括制定标准，包括制定规划等等，把他们的积极性调动起来，来影响政府，所以有些政府他也不清楚应该找谁做这样的事情。把它看作好像都是像搞几金工程那样，我们认为这里面有误区。政府公开的信息它在目录里面是跟那个不太一样的。跟几金工程不一样的，所以重视的应该是政府信息的描述和组织工作。    

　　这里面有条例里的一些相关规定，一个是我们公开的到底是什么，虽然条例上说的是政府体系，那么它具体的表现是什么，是信息，还是记录？还是什么？因为信息它有各种各样的表现形式和载体，那么我们现在公开的到底是什么。这个在条例里面，有比较简单的提法，说以一定的形式记录和保存的形式，这个还不是很明确的。国外有关这种法规它明确的规定是什么，比如说像美国信息资源法它规定的就是记录，各种各样的记录，记录下来，所以这个可能要明确。因为我看有些地方上的一些政府信息公开目录，那么它给出的就是信息的名称，所谓信息的名称到底是什么。还有就是按类去公布信息，不是具体的规定一个信息的记录，这个也是跟条例的规定不太相符。还有就是信息公开的责任分工问题，在条例上明确的规定，行政机关制作的信息，谁制作谁公开，行政机关获取的信息谁保存，谁公开，还有就是法律法规有规定的，你用规定的确定的公开，这样具体来公开，由这三句话来去明确一些公开的责任分工。那么我们现在编辑目录的时候是不是做到了这一点，在公开的时候是不是做到了这一点。    

　　还有就是元数据标记和分类标引工具的问题，虽然我们现在有些标准也包含了分类的一些分类表，或者是元数据表也包含了，但是实际上贯彻的展开很难说，包括它的分类表，现在在一些政府部门公开的目录里面还是把它作为一个参考使用的。如果不能很好的把它确定和规范下来，我想以后会留下很多的问题，比如说像分类问题，到底是按什么分类，按部门、按行业、按职能，还是按什么，因为现在我们看到参考的分类体系，存在不明确，不透明的问题。    

　　第三点，目录体系的建设不能和业务应用系统捆绑在一起，这一点也是需要注意的。因为我们现在各种政府部门都有自己的业务系统，业务应用系统，那么目录体系不能跟它捆绑在一起进行建设，因为它是一种共性的，起支撑作用的这样一种设施，是为各种业务，甚至是为你部门内外的业务来提供支撑的。所以把这个目录体系和业务应用系统不能捆在一起，如果捆在一起会妨碍政府信息的公开和建设。    

　　第四，我们希望能够尽快确定统一的元数据标准，现有政府信息资源描述的元数据标准，有不确定性，有的愿意多用一些元数据项目，有的少用，所以这方面应该尽快的透明，规范化。

　　最后讲一讲要建立编目录的规范，要抓培训。规范是一个质量的保证，在目录体系建设过程当中它的规范主要包括流程的规范、工具的规范、还有质量的规范，在流程规范方面，从国外的经验来看，主要是规范这样几点：第一，政府信息资产识别项，这个识别，就是哪些算是政府的信息资产，要识别，要处理，要把它弄清楚，到底这个部门或者政府有哪些信息资产。不管是可以公开的，还是不能公开的，到底有哪些。这个要识别，要确认，要梳理。刚才讲到美国政府信息资源的目录做的已经很不错了，但是美国人在研究政府信息收录这方面也发现了很多的问题，发现了很多政府信息没有在目录里面反映出来，也有很多的溢漏。所以他们想办法去弥补这样的遗漏，或者把信息提供给用户和公众。还有就是描述方面，内容描述，特征描述，还有目录的组织，还有信息资产的保存和提供。这些都是编目流程里面必须解决的。    

　　最后就是培训问题，我们认为在目录体系建设过程当中，要注意培训有关目录的概念、结构、功能、编目规则，还有元数据标准，资源描述的方法、流程，还有资源分类、标准、方法，资源检索服务法。

　　还有资源整合策略，最后提到了资源整合，我再强调一下，现在都是按照大部门、小部门的公开来处理这些事情，实际上可能会有很多的重复交叉的，而这种重复交叉，这种分开处理，会给公众和用户带来很多的不便，也会浪费很多资源。所以我们现在抓目录体系建设的时候，就要处理这种资源的整合问题，选择好的整合的方案。   

　　（此文系作者在2008年中国电子政务高峰论坛的演讲辞）