任何政府治理都包括两个最基本的要素：一是政府治理的目标是什么；二是怎样选择最有效的治理工具实现政府的治理目标。我们正在从工业社会向信息社会迈进，行政公开是信息社会政府的重要治理工具。

一、政府治理工具：特定历史条件下的理性选择

治理工具是指把政府实质性的治理目标或政策目标转化为具体的行动，以改变政策目标群体的行为，从而最终实现政策目标的手段和机制。政府治理工具的主要类型有：以市场为核心的治理工具和机制、财政性工具与诱因机制、管制性工具与权威机制、政府直接生产或者提供公共产品与非市场机制。这些治理工具各有所长，也各有所短，在不同的社会历史条件下，政府应根据本国的国情，灵活地加以选择、组合和运用，实现优势互补和协调发展。

在传统上，人们基本上将政府的行动视为执行政府单方意志、实施政府权威的过程。这样，政府治理工具的选择，就变成了政府单方面对支持、影响或阻止社会变化的技术的选择，其中管制性工具广泛运用于政府对经济、社会生活的治理。管制性工具指的是政府为了使公民、企业和社会组织执行自己的意图而运用的带有强制性的法规和命令，包括规则、法律、指令、命令、规范、标准等。此类工具的突出特征是其背后存在着惩罚或惩罚威胁，公民、团体和组织只能按照政府的规定去做，否则就会遭受惩罚。管制性工具是与官僚制的组织结构及其运行特点相适应的：等级森严的层级结构，迫使官僚机构的所有人员以及受其制约的外部人员严格服从来自上级的指示和命令，违背指示或反抗命令就会遭到严厉处罚；整个官僚机构是规章制度统治的世界，事无巨细，都受规章制度的管制和约束，很少能游离于控制之外。二战以后西方国家管制性工具的广泛运用，是与当时特定的社会历史条件紧密相连的：战争期间政府形成的强大的社会动员力量的延续；战后经济重建需要政府在资源配置中发挥主导作用；经济危机期待政府运用权威摆脱困境等。但是，管制性工具的过度使用，本身造成了各种危机，人们对管制性工具的抵触情绪与日俱增。

面对全球化、信息化时代的挑战和冲击，各国政府都在努力进行政府治理的创新特别是治理工具的创新，以增强政府的治理能力和国家的综合竞争力。最近二十多年来，各国政府治理工具的选择和创新出现了许多新的特点和趋势，主要体现在：公共服务的市场化机制的重视和广泛运用；重视非营利组织的作用，强调自愿机制和自我服务机制；管制改革和放松管制；在社会事务的治理过程中，强化信息沟通机制和行政指导等。这些特点和趋势，代表了信息社会政府治理工具选择与创新的基本方向。

二、行政公开：信息社会的政府治理工具

根据信息社会的特点，笔者认为，在信息社会，政府应特别注重发展和运用信息沟通机制，将信息公开作为政府的重要治理工具。无论对于公民还是对于政府来讲，信息公开都是一种必不可少的、灵活有效的治理工具。

首先，在信息社会，信息是一种非常重要的资源。加强信息的沟通与传播，促进经济和社会的全面发展，是政府义不容辞的职责。

在人类历史长河中，人们对政府的职责和功能进行了长期的探讨和论争，这方面的著作可谓汗牛充栋。如果简单地对其进行梳理，我们可以把这些思想大致归纳为自由主义和权威主义两种思潮：自由主义主张政府最低限度地干预经济和社会生活，充分尊重公民、企业和社会的自由与权利。其中对我们现实的政府治理产生重大影响的代表人物有亚当·斯密、哈耶克、布坎南等。1766年，亚当·斯密出版了《国富论》，认为人们的自由行动会有意或无意地发展和促进社会的整体利益，主张最小的政府是最好的政府，政府应尽可能少干预经济和社会生活。哈耶克极力倡导人们尊重“自生自发的秩序”，尊重个人自由，在民主政体下也应如此——“民主政制绝不是无限的政府。民主政府与任何其他形式的政府一样，都需要对个人自由加以切实的保障。”以布坎南和图洛克为代表的公共选择学派认为，政治家和政府官员也是理性的“经济人”，在政治市场上追求个人效用的最大化，政府职能的扩张必将导致寻租和设租现象泛滥，因此必须利用宪政制度对政府的作用加以限制。建立有限政府。与自由主义相反，权威主义针对市场的失灵，主张政府采取强有力的政策对经济和社会生活进行干预，以维护和促进社会整体利益。1936年，凯恩斯出版《就业、利息和货币通论》，通过建立一套与传统理论完全不同的宏观干预学说，“十分郑重地把国家推到了社会经济活动的前线。”通过对第三世界国家的观察和研究，亨廷顿主张发展中国家建立有权威的、强大的政府，以提高政治制度化程度和促进经济社会的发展。“一个缺乏权威的弱政府是不能履行其职能的，同时它还是一个不道德的政府，就像一个腐败的法官，一个怯懦的士兵，或一个无知的教师是不道德的一样。在复杂的社会中，人们需要有道德基石的政治制度。”

确实，“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。”这一悖论时常让人们陷入两难困境。但不管人们对政府职责和功能的争论如何，不可否认的是，政府集结了社会的许多资源，必须利用这些资源完成一些对公共利益、社会整体利益有益的事情。政府从社会征税，就必须将税收用于维护国家安全、兴建基础设施、保护生态环境、防止自然灾害、促进社会公正等公共管理和公共服务事业之中。政府出于公共管理的需要，从企业、社会、公民个人以及自然环境中收集了大量信息，这些信息是全社会的宝贵财富，是人类生存和发展的重要资源。如果不能及时公开这些信息，就会造成资源的闲置和浪费，影响经济和社会的全面发展。更何况，政府在信息的收集、处理等方面拥有绝对的优势，企业和社会不可能在此方面和政府一样有所作为。既然信息的收集和发布是政府、市场和社会都难以达成的目标，政府就应该充分发挥自身的优势，责无旁贷地想公众之所想、急公众之所急，加强信息的传播和沟通，促进信息资源的开发与共享，完成信息社会赋予政府的重要使命。如果国家和政府集结了税收资源而不能用之于民，集结了信息资源而不能促进共享，那样的国家和政府就会果真如穆里·N·罗斯巴特所言：“国家难道不是有组织的盗匪吗？征税难道不是大规模的、不受制约的偷窃吗？”

其次，信息沟通机制是一种非管制性的治理工具。在信息社会，这种非管制性的治理工具更能为公众和社会所接受。

在传统上，人们基本上将政府的行动视为执行政府单方意志、实施政府权威的过程。这样，政府治理工具的选择，就变成了政府单方面对支持、影响或阻止社会变化的技术的选择，其中管制性工具广泛运用于政府对经济、社会生活的治理。管制性工具指的是政府为了使公民、企业和社会组织执行自己的意图，而运用的带有强制性的法规和命令，包括规则、法律、指令、命令、规范、标准等。此类工具的突出特征是其背后存在着惩罚或惩罚威胁，公民、团体和组织只能按照政府的规定去做，否则就会遭受惩罚。管制性工具是与官僚制的组织结构及其运行特点相适应的：等级森严的层级结构，迫使官僚机构的所有人员以及受其制约的外部人员严格服从来自上级的指示和命令，违背指示或反抗命令就会遭到严厉处罚；整个官僚机构是规章制度统治的世界，事无巨细，都受规章制度的管制和约束，很少能游离于控制之外。二战以后西方国家管制性工具的广泛运用，是与当时特定的社会历史条件紧密相连的：战争期间政府形成的强大的社会动员力量的延续；战后经济重建需要政府在资源配置中发挥主导作用；经济危机期待政府运用权威摆脱困境等。但是，管制性工具的过度使用，本身造成了各种危机，人们对管制性工具的抵触情绪与日俱增。

随着信息社会的充分发展，组织结构的扁平化、权力的分散化将是不可阻挡的潮流和趋势，与官僚体制相适应的管制性工具将会越来越失去用武之地。在信息社会，基层组织和社会拥有更多的自我管理、自我服务的权利和自由，反对来自上级机构的权威控制；人们期待政府改变传统的严格受规章制度约束的刻板和僵化，提供多样性选择、个性化产品和服务；知识的创造和生产排斥命令和指示，鼓励和尊重个性的发挥与张扬。因此，以行政指导为主的非管制性、柔性化治理工具将会受到普遍欢迎。所谓行政指导，是指行政机关依据国家法律及其精神原则，包括国家某阶段或某方面的方针政策，在其职权责任范围内，或结合其承担的具体工作任务，采用提出希望、建议、劝告、警诫、敦促等方式，谋求行政相对方的响应乃至主动配合，以最终实现其所期望的行政目的或状态之行为。行政指导以形式上的柔软温和为突出特征。它把平等、民主等行政法原则具体化为行政管理的操作程序，把行政管理双方当事人从以往单纯的命令与服从关系中解脱出来，更能体现对人权的尊重和行政民主的追求；行政指导设定了行政管理双方当事人之间的商讨、通融、妥协之余地，尤其是为行政相对方提供了自行了解、认识、判断和选择的机会，有利于化解抵触、对立情绪，减少摩擦和冲突，增强信任与合作。

虽然行政指导的方式多种多样，但其本质和核心是向行政相对方提供信息，让行政相对方根据权威、充分的信息做出准确、及时的判断和选择。在信息社会，信息短缺和信息爆炸并存。一方面，企业和个人非常缺乏有价值的信息资源；另一方面，各种信息层出不穷，信息呈爆炸式增长，让人眼花缭乱，无所适从。在这种情况下，企业和个人选择的盲目性、急功近利等在所难免。作为拥有信息优势、对社会负有指导责任和义务的政府，理应通过信息提供和公开的方式，对企业和个人给予全局性、宏观性、预见性指导，帮助他们减少决策失误、降低行动的成本，从而以最小的代价获得最大的收益。生产生活中的许多领域，只要政府部门及时地、定期地发布权威警示信息，公众就会采取相应的预防措施。这正如我们在一条完全陌生的道路上驾车行驶，如果道路旁在必要之处立了警示牌，诸如“事故多发地段”、“路窄弯急，减速鸣笛”、“特险”等等，我们就会采取相应的防范措施，发生事故的可能性就会大大降低。相反，如果对路况信息全然不知，我们随时都有葬身车祸的危险。

再次，对于政府部门来讲，信息的传播与沟通是一种成本低、见效快的治理工具；对于公众来讲，它是一种体现了公正与平等的治理工具。管制性工具实施的成本较高，甚至要冒一定的风险，其他治理工具的选择也是一样。相比之下，信息的传播与沟通成本低廉。在当代通讯技术、网络技术非常发达的情况下，信息传播的成本只会越来越低，而传递的速度却会越来越快。信息可以进行五损坏复制和反复传播而不增加成本，信息的传播者和接收者可以在多次互动中达成思想的默契和行动的一致。信息可以跨越时间和空间的限制，减少传播者和接收者的物质、精力、时间等的损耗。对于信息的接收者来讲，人们获取信息的机会是平等的，信息向所有的人公开和传播，也体现了公正精神。

三、行政公开：作为治理工具的完善和发展

可见，在信息社会，信息沟通与传播是一种有效的治理工具，理应得到充分的重视和广泛的运用。这种治理工具的选择，也给传统的行政公开提出重大挑战，必须完善现有的行政公开方式。

首先，必须将行政公开与信息服务有机地结合起来。传统的行政公开将行政公开的主要功能定位在提高行政活动的透明度和维护公民的民主权利。通过行政公开，让公民了解行政活动的过程和结果，监督政府和政府官员的行为，防止行政权力对公民权利的腐蚀和侵犯。诚然，这是行政公开的主要目标和基本功能。工业社会是如此，信息社会也是如此。但是，进入信息时代和信息社会，信息的价值和作用日益凸显。政府除了要更大程度地提高行政活动的透明度，全面公开行政信息，还应尽可能地为企业、社会和公民个人提供信息服务，并将行政公开和信息服务有机地结合起来，在行政公开中提供信息服务，通过信息服务的提高进一步推动行政公开。忽略前者，行政公开便失去了其本来的意义，提高行政活动的透明度就会进展缓慢甚或步履艰难；忽略后者，作为政府治理工具的信息沟通和传播机制就难以发挥应有的效用，政府治理就会在复杂多变的社会情势下迷失方向甚或陷入难以自拔的困境。

其次，必须不断扩大政府拥有的信息总量。行政公开除了对政府和行政人员造成制约权力的强大压力，还会在很大程度上增加行政机关的工作负荷与行政成本。例如在美国，“来自政治领域各部门的机构，特殊利益集团和个人，依据情报自由法，出于各种可以想象的原因，纷纷提出获取行政信息的请求。由于每一个请求都要花费行政人员的时间和其他稀缺而宝贵的资源以作出回应，收费又是有限的，紧张、高效、满负荷地执行使命的行政机构发现自己负担日增，如果不能及时作出回应，延迟和争论反过来又会造成额外的诉讼费用和负担，因为那些认为自己的请求没有得到足够回应的行政相对人会诉诸法庭请求救济。”由于行政公开会增加行政机关的工作负担，行政机关不但对已经拥有的信息缺乏公开的主动性和积极性，而且难以主动加大信息收集的力度从而增加信息拥有总量。政府治理工具的选择与创新，要求政府全面收集政治、经济、文化和社会生活的各种信息；不仅要加强国内信息的收集，而且要加强国外信息的收集；不仅要收集社会信息，而且要收集自然信息。政府自身获得的信息量越大，就越能增强对信息的识别、筛选和驾驭能力，从而为社会提供更好的信息服务和决策指导。

最后，必须注重深加工信息的公开。在公共管理和公共服务中，政府从企业、社会团体、公民个人收集了大量原始信息。这些未进行加工的原始信息，对于公众了解事务的原初状态、掌握第一手资料进行微观分析是十分重要的。但是，如果政府不能利用自身的优势将这些原始信息进行深加工，让公众从宏观上、整体上对事务的发展变化进行动态分析，从而作出更加全面的分析、判断、选择和决策，政府信息的价值就难以得到最大程度的体现和利用。在信息社会，政府将信息的沟通和传播机制作为重要的治理工具，必须注重将分散的、无序的原始信息进行收集、整理、分类和加工，整合成对人们的生产、生活具有指导、预测、警示意义的信息资源。政府能否充分开发信息资源促进经济社会的和谐发展与全面进步，成为信息社会政府信息公开的重要课题和政府治理能力的重要体现。