摘要:分析了当前我国社会、经济发展所面临的国际国内环境及其对信息化和电子政务建设提出的紧迫需求，阐述了“十二五”期间我国信息化和电子政务发展的总体思路，强调指出要明确信息化的战略地位，深刻理解信息化发展对我国产业结构、经济体系、社会结构和组织体系所产生的重大影响，大力推进坚持以“两化深度融合”为主线带动我国信息化发展的基本思路。探讨了“十二五”电子政务可持续发展的设想，指出“十二五”期间应通过电子政务改善公权供给，电子政务发展要更加注重实现政务目标，更加重视电子政务建设中存在的深层次问题，挖掘电子政务深化的驱动力；“十二五”电子政务的发展规划应聚焦电子政务建设的主要任务取向，积极推进核心业务应用是新时期电子政务建设规划的重中之重。

　　关键词：电子政务；信息化；“十二五”规划；公权供给；核心业务应用

　　一、难得的机遇，伟大的战略

　　当今时代，人类社会已步入一个科技创新不断涌现的重要时期，这是一个经济结构加快调整的重要时期，也是一个信息化助力社会全方位创新的重要时期。进入21世纪，世界新科技革命发展的势头更加迅猛，正孕育着新的重大突破。新科技革命及其带来的科学技术的重大发现发明及其广泛应用，推动世界范围内生产力、生产方式、生活方式和经济社会发展观发生了前所未有的深刻变革，也引起全球生产要素流动和产业转移加快，经济格局、利益格局和安全格局发生了前所未有的重大变化。

　　中国科学院2009年6月10日发布的“创新2050：科技革命与中国的未来”系列报告指出：“在今后的10年至20年，很有可能发生一场以绿色、智能和可持续为特征的新的科技革命和产业革命。为了全面实现小康社会和现代化建设目标的战略任务，面对可能发生的新科技革命，我国必须及早准备。”该报告提出了必须着力解决22个影响我国现代化进程的战略性科技问题，其中包括6个信息领域的战略性科技问题：“后IP”网络的新原理/新技术研究和试验网建设、高品质基础原材料的绿色制备、资源高效清洁循环利用的过程工程、农业动植物品种的分子设计、泛在感知信息化制造系统、超级计算技术。这些技术的突破将对我国的信息化进程产生重大影响。

　　Smart,Smart,Smart，Smart planet,smart city,smart power,smar twater.，Smart people,smart leadership.Smart decision.这些由IBM公司提出的“Smart planet”解决方案，已经描述了信息社会的远景。“智慧地球”的核心是以一种更智慧的方法通过利用新一代信息技术来改变政府、企业和人们相互交互的方式，以便提高交互的明确性、效率、灵活性和响应速度。我们理解这种理念的核心是通过信息基础架构与高度整合的基础设施的完美结合，使得政府、企业和民众可以做出更明智的决策。所谓智慧方法有3个方面特征：更透彻的感知，更广泛的互联互通，更深入的智能化。这清楚表明：信息科技将进一步成为推动经济增长和知识传播应用进程的重要引擎，信息化的广泛推进以及与工业化的深度融合将进一步为人类认知客观规律，推动技术和经济发展展现新的前景。

　　必须看到，党的“十七大”提出“五化并举”、“两化融合”是新时期党中央审时度势、高瞻远瞩做出的重大判断和战略选择，是新时期中国实现现代化的新模式。我国信息化建设已经取得了显著的成绩，逐渐融入了国民经济、军事国防、社会生活和广大公众日常生活的方方面面，当今我国和世界多数发达国家一样，国民经济和社会发展，包括政务活动已经对信息化高度依赖，一旦基础网络和重要信息系统不能正常运转，将给国家和部门业务造成莫大的损失。广大公众也对信息化形成了依赖和依存的关系，有人戏称80后及其之前的几代人是“digitalimmigrated”(数字化移民），而90后已经成为“digitaloriginal”（数字化原住民），今天离开数字化对于很多人已经是不可想象的。

　　因此，必须认真总结我国信息化发展的基本经验，必须坚持站在国家战略高度，把信息化作为覆盖现代化建设全局的战略举措，长远规划，持续推进；必须坚持从国情出发，因地制宜，把信息化作为解决现实紧迫问题和发展难题的重要手段，充分发挥信息技术在各个领域的作用；必须坚持把开发利用信息资源放到重要位置，加强统筹协调，促进互联互通和资源共享；必须坚持引进消化先进技术与增强自主创新能力相结合，优先发展信息产业，逐步增强信息化的自主装备能力；必须坚持推进信息化建设与保障国家信息安全并重，不断提高基础信息网络和重要信息系统的安全保护水平；必须坚持抓好信息技术的普及教育，提高国民的信息技术应用技能。

　　当今我国信息化正进入一个更加深入、更加扎实的新的阶段，IT促进增长与创新的作用日益显著，“两化融合”成为基本方针，信息化建设更加注重实效，改造提升传统产业、促进结构调整与增长方式转变成为重点；电子商务、物联网正在成为新的经济增长点；涵盖应急管理、信用体系、社区服务等内容的社会信息化需求旺盛，“信息化惠及全民”成为努力方向；政务创新与电子政务互相促进，跨部门业务协同进入攻坚阶段，工作重心进一步转向公共服务；文化资源的数字化、网络化水平快速提高，网络文化与现实文化日益融合，文明的冲突与融合共存，互联网治理面临新的课题。

　　在充分肯定我国信息化成绩的同时，我们还必须正视我国信息化现存的诸多不容忽视的问题，其主要表现是发展不均衡，包括“硬技术”与“软环境”发展不均衡；行业/区域信息化发展不均衡；政府各部门在信息化的认识和举措上不均衡，协调不够，缺少合力等。例如，在软硬件投入比例上，我国在推进信息化进程中大量投入于资源建设和完善硬件环境，使我国信息化的硬环境水平达到了比较高的水平，而在信息化的“软环境”建设方面，如商业模式、标准/规范、信息化教育等方面还有大量工作要做。再如，我国的区域信息化发展呈现出明显的不均衡现象，东部、中部、西部地区的差距较大：东部地区是信息化最为发达的地区，如上海、北京、深圳、广州等地，单位人员计算机拥有量在90%以上，家庭计算机拥有量接近70%，上网人数比例超过50%，总体信息化水平接近国际水平；而中部和西部很多地区还处于发展阶段，单位人员计算机拥有量只有30%－50%，家庭计算机拥有量仅有10%－20%，上网人数比例也只有10%－30%。因此，在“十二五”期间要着力解决上述问题，使我国的信息化进程持续快速、健康地发展。

　　党中央、国务院高度重视信息化建设和电子政务建设工作。在2010年两院院士大会上，胡锦涛总书记就大力发展信息网络科学技术及其应用作了十分重要的讲话：“大力发展信息网络科学技术。要抓住新一代信息网络技术发展的机遇，创新信息产业技术，以信息化带动工业化，发展和普及互联网技术，加快发展物联网技术，重视网络计算和信息存储技术开发，加快相关基础设施建设，积极研发和建设新一代互联网，改变我国信息资源行业分隔、核心技术受制于人的局面，促进信息共享，保障信息安全。要积极发展智能宽带无线网络、先进传感和显示、先进可靠软件技术，建设由传感网络、通信设施、网络超算、智能软件构成的智能基础设施，按照可靠、低成本信息化的要求，构建泛在的信息网络体系，使基于数据和知识的产业成为重要新兴支柱产业，推进国民经济和社会信息化。”

　　党的十七届五中全会已经正式发布了《关于编制“十二五”国民经济和社会发展规划的建议》，其中进一步明确了大力推进信息化及电子政务的战略决策：“全面提高信息化水平。推动信息化和工业化深度融合，加快经济社会各领域信息化。发展和提升软件产业。积极发展电子商务。加强重要信息系统建设，强化地理、人口、金融、税收、统计等基础信息资源开发利用。实现电信网、广播电视网、互联网‘三网融合’，构建宽带、融合、安全的下一代国家信息基础设施。推进物联网研发应用。以信息共享、互联互通为重点，大力推进国家电子政务网络建设，整合提升政府公共服务和管理能力。确保基础信息网络和重要信息系统安全。”

　　通过学习规划建议，我们认识到，在当前即将进入“十二五”的特殊时期，首先必须认真审视我国的发展环境出现的许多新特点。

　　就国际环境而言，世界经济处在经济危机后缓慢复苏并低位调整的时期，全球治理格局和国际秩序正在处于大调整、大变动的时期，不确定、不稳定因素激增，国际形势更加复杂化，经济全球化进一步深入发展，科技进步日新月异，和平发展与合作仍然是时代潮流，我国既面临良好的发展机遇，同时也遇到了前所未有和难以预期的挑战。

　　就国内环境而言，我国总体上正处于“五化”并举发展的黄金期，中国经济有望率先复苏，然而由于我国已经进入了发展和资源环境矛盾凸显期，高速增长态势可能难以持久；保增长、促转型、扩内需、重民生将成为我国“十二五”时期的主要任务；中国的发展必须应对国际经济危机，抢抓机遇增强自主创新能力是当务之急。同时，我们也完全有信心，在党中央、国务院的领导和全国人民的努力拼搏下，在全球经济仍将处于经济危机后缓慢复苏并低迷调整的大背景下，中国经济“率先复苏”的发展势头可以持续到“十二五”后期；“保增长、促转型、扩内需、重民生”这一“十二五”时期的主要目标是可以实现的。所有这些都对信息化发展提出了更加紧迫的需求。

　　历史经验表明，经济危机之中往往蕴藏着新技术和新产业发展的重大机遇，信息化就是其中之一。这些就是“十二五”时期我国信息化与电子政务发展面临的背景。

　　在此背景下，我们必须认真审视“十二五”期间我国面临的发展环境压力，大致可以包括以下几类：一是中国的崛起更加引人关注；二是全球金融体系重构的压力增大；三是传媒和网络时代的挑战更加严重；四是环境与资源的约束更强；五是结构失衡的矛盾亟待解决；六是行政管理体制需要进一步改革。而这些压力正是我们推进信息化和电子政务建设的巨大动力和需求所在，因此，“十二五”时期对信息化和电子政务发展提出了更加紧迫的需求，同时面对即将进入工业化后期这一新的发展阶段，必须进一步夯实新的发展基础，紧跟新的发展趋势，明确“十二五”时期应有的新的发展思路。

　　因此，我们认为，“十二五”时期我国电子政务发展的总体思路可以归结为以下几点：必须高举有中国特色的社会主义旗帜，坚持以邓小平理论、三个代表重要思想和科学发展观这样一条红线为主线，坚持应用成效优先和电子政务总体设计引领的发展原则，坚持电子政务规划设计、工程建设、运维服务、安全保障、自主创新五位一体，服务于党和政府执政能力、公共服务和管理能力的提升，为全面建设小康社会做出应有的贡献。因此，我们认为，“十二五”时期电子政务的目标和任务必须满足如下应用需求：有助于促进保持经济积极平稳较快发展，有助于促进加快转变经济发展方式，有助于促进提高全面创新能力，有助于促进着力保障和改善民生，有助于促进绿色发展，有助于促进深化改革、全面开放，有助于提高保障国家安全能力。

　　“十二五”规划建议已经明确了信息化的战略地位，信息化是充分利用信息技术、开发利用信息资源、促进信息交流和知识共享、提高经济增长质量、推动经济社会发展转型的历史进程。这充分表明，大力推进信息化以及电子政务建设依然是党中央既定的国策和战略，面对当今信息化发展的大趋势和已经成为推动经济社会变革的重要力量，必须充分发挥电子政务在推进行政体制改革和政治体制改革中应有的、重要的助推器和加速器作用。大力推进信息化，逐步实现覆盖我国现代化建设全局，已经成为贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会和建设创新型国家的迫切需要和必然选择。

　　因此，新时期必须深刻理解信息化发展对中国经济社会的影响，信息化的发展将对我国的产业结构、经济体系、社会结构和组织体系等产生重大影响。

　　在产业结构方面，新时期传统工业在国民经济中不再占有支配性地位；传统产业通过信息化改造，实现了“产业升级”，造就了信息化的第二产业；催生了众多新兴的产业部门（其中特别重要的是支撑整个信息化进程的信息产业，尤其是微电子和软件产业）；导致了现代服务业的诞生和迅速发展。

　　信息化发展对经济体系也产生了深远的影响，在土地、资本与各种物质资源依然重要的同时，信息资源正在成为信息社会经济系统最重要的资源基础；信息技术和信息资源使社会生产力结构发生了巨大变化，信息系统则改变了社会经济系统运行的方式；信息化发展还引起国民经济基础发生革命性变化，包括产业结构、地区经济结构和一、二、三次产业结构的变化；信息化也促进了社会经济体系的全球化。

　　信息化发展也对社会结构产生了重大影响，工作方式以及社会就业形态将发生相当大的变化，从事信息与知识处理的人员将会大量增加。

　　在此背景下，开展电子政务是当前社会结构变化提出的诉求，信息时代促使组织体系全球化；以互联网为基础的网络化管理正逐步取代传统的金字塔式的管理结构，这些都推动了政府和社会管理体制的变革，也必然推进电子政务建设与发展，助力解决我国经济社会发展中存在的主要问题。

　　二、“十二五”时期信息化建设的几点设想

　　我国即将进入“十二五”新的发展阶段，正在面临一系列重大问题和突出的矛盾：①以低成本竞争和数量型扩张为特征的经济增长方式与资源环境要素制约的矛盾；②以出口依赖为特征的经济结构与国际市场调整震荡加剧的矛盾；③低层次产业结构与国内外市场竞争和新阶段的矛盾；④地区和城乡差距扩大与实现全面小康任务的矛盾；⑤改革攻坚难度加大与新发展阶段急需体制机制创新的矛盾，等等。

　　我国电子政务建设必须基于对当前经济社会发展存在的主要矛盾和问题的正确把握，以规划为起点，从我国实际出发制定解决矛盾和问题的对策措施，紧密结合应对上述问题提出新的举措，建立电子政务可持续、有效益、良性发展的新机制，这是编制好“十二五”规划的主要目标和任务。

　　笔者认为，我国“十二五”信息化发展的基本思路设想应遵循下列原则：以科学发展观为指导，以“两化深度融合”为主线，重点解决我国经济和社会发展过程中出现的对信息化的重大需求，从核心业务应用、信息资源和基础保障三个层次全面、协调地推进信息化进程，实现我国经济、技术和社会的跨越发展。因此，“十二五”信息化发展的目标必须基于上述总体思路，坚持贯彻《国家信息化战略（2006-2020）》和“十一五”发展规划提出的目标，并依据形势变化有重点地加以细化、推进、实施，包括进一步建成综合信息基础设施，显著增强信息技术自主创新能力；优化信息产业结构；大幅提高国家信息安全保障水平；国民经济和社会信息化取得明显成效；国家信息化发展的制度环境和政策体系基本完善；全面推进电子政务、电子商务和社会信息化，以需求驱动为动力，以政务信息、文化信息和社会公共信息为重点，大力推进信息资源建设；充分发挥电子商务和电子政务作为推进信息化建设的双轮协调互动作用，促进国民信息技术应用能力进一步提高，为迈向信息社会奠定坚实的基础。

　　笔者认为，“十二五”时期必须大力推进坚持以“两化深度融合”为主线带动我国信息化发展的基本思路，这是因为“两化融合”是生产力发展的必然结果，是中国特色新型工业化道路的本质特征，是科学发展的内在需求。“两化融合”是指信息化与工业化互相依存、互相促进、共生共荣的历史进程。信息化与工业化的融合将体现在技术、产业结构/经济体系、文化/政治/社会等不同层次，所以必须勇于创新，大力推进不适应信息化发展的理念、体制、机制的转变，促进跨部门、跨行业的协调合作，推动信息化在各行业的应用，推动三网融合，为社会信息化和信息产业的发展开辟更广阔的市场；同时大力推动军民融合、寓军于民，为国家和国防信息化服务；还要通过政府采购和创新激励，加大对具有自主知识产权的信息技术和产品开发的支持力度。

　　三、以规划为起点建立电子政务可持续发展的几点设想

　　电子政务建设是完善公共服务体系的重要手段，是国家信息化的重要内容，也是我国经济社会发展的必然要求。推进电子政务建设，对于提高治国理政能力，完善经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的手段，推进行政管理体制改革具有重要意义。随着我国信息化的发展，电子政务对信息化的先导作用不可替代，要继续发挥电子政务在当代政务工作中的地位不可动摇。电子政务不仅是推动制度创新和变迁的助推器，而且是继续贯彻落实《2006—2020年国家信息化发展战略》的重要举措。

　　我国30年改革开放的经验已经证明了制度变迁所产生的巨大制度绩效在经济社会发展中的重要作用。中央确定电子政务建设作为当前信息化工作的重点，就是希望在世界经济一体化和剧烈竞争的环境下，通过制度创新和实施电子政务建设，提高我国政府的竞争力，为我国社会经济发展提供新的制度优势和制度空间。因此，电子政务建设要紧紧围绕制度创新，有序有效地推进制度创新，推进我国经济增长方式的转变,因此，决不能把电子政务建设简单地理解成信息系统建设，否则势必贻误新的发展机会。

　　“十二五”时期要通过电子政务改善公权供给。政府是行使公共权力的主体机构。公共权力的基本功能之一在于维持、调整和发展整个社会生活的基本秩序（公共产品）。当今社会，信息技术深度和广度的发展和应用，既为解决信息不完全提供了条件，也激发了社会获取政府信息、参政议政的热情。在加快推进电子政务建设的过程中，既要通过信息技术的广泛应用，突破时间、空间、数量的限制，以增强政务信息公开和政府行为透明度为核心，提供多种技术平台促进社会对公共行政的参与和监督，增强公共产品的供给能力，提高社会对政府的满意度。另一方面，又要通过电子政务改善政民关系。

　　现代政府的政策制定和实施实际上是社会不同群体政治和经济力量的综合博弈结果。这是因为，具有信息优势的强势群体对政策制定有领先的知情权，可以提前进行游说或支付政治租金，从而使得公共政策的制定有利于自己的利益诉求，而缺少信息的弱势群体或在获得信息方面滞后的群体，在公共政策制定方面就失去了优势，无法及时完整地表达自己的利益诉求，甚至很难保证自己原有的利益。所以要从社会公平出发，分析政府公共服务的特殊性，量化电子化公共服务的实施目标和公共服务的评价指标，通过电子政务对弱势群体信息福利的关注和补偿，予以信息福利的坚实保障和普遍关怀，逐步缩小“数字鸿沟”。

　　“十二五”期间电子政务要更加注重实现政务目标，更加重视电子政务建设深层次的问题，挖掘电子政务深化的驱动力，包括推进电子政务与行政体制改革的融合和互动，切实转变电子政务以公共服务为重点，支持服务型政府建设；强调和突出电子政务以业务联动为方向，支持精细化管理，形成跨部门、跨地区信息系统互操作和资源共享的长效机制；坚持电子政务统筹规划、协调发展；坚持以需求为导向、以应用促建设；坚持以“公众利益为出发点”，避免搞“花架子”工程；坚持分步实施、以点带面和实用为主、适度超前的基本原则，进一步扩展电子政务受益面，迈向电子政务发展中互联互通、资源共享和业务互动的新阶段。

　　笔者认为，规划是信息化建设的基本纲领和总体指向，是推进我国信息化健康发展进行总体设计和实施的前提和依据。“十二五”信息化规划的核心内容是要从国家“十二五”总体发展目标和发展战略中抽取内在需求和功能需求，形成信息化发展与建设的总体框架和整体模型，为进一步发挥信息化在“调结构、转方式、促创新、惠民生”中应有的作用，制定可操作的实施方案和保障措施以奠定基础。

　　规划基本思路必须始终坚持严格遵照党中央、国务院提出的我国“十二五”时期发展的总体思路，贯穿“一条红线”（邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观）和“调结构、转方式”的基本精神。编制“十二五”时期电子政务发展规划还必须注意符合“十二五”专题规划编制中“九个必须”（必须保持积极平稳较快发展，必须加快转变经济发展方式，必须提高全面创新能力，必须着力保障和改善民生，必须绿色发展，必须深化改革，必须全面开放，必须坚持统筹国际、国内两个大局和必须有利于提高保障国家安全能力）的基本要求，正确处理两大关系：一是新和旧的关系，既要注意挖掘新特点，也不能忽略已有的资源，要注意总结已有经验和存在差距，找出下一阶段发展要点；二是处理好国际与国内的关系，既要考虑国际的趋势变化，更要考虑国内的实际情况。

　　规划应正确把握我国电子政务发展的阶段性特征，重在深度融合、效果导向，坚持科学发展、和谐发展，按照提高党的执政能力和建设服务型政府的总体要求，针对经济社会发展面临的突出矛盾和问题，根据轻重缓急和工作基础，注重发展成效，强调统筹协调，加强核心业务信息化建设，扎实推进政务信息资源开发利用，大幅度提高政府网站服务和网上办事服务质量，强化共性基础环境建设，努力完善体制机制，切实提升安全保障能力，走一条立足国情、讲求实效、面向信息社会未来的电子政务发展道路。

　　笔者认为，规划应聚焦新时期电子政务建设的主要任务取向，必须着眼于扎实推进信息技术与政府核心业务的深度融合，切实提高执政能力；必须致力于统筹信息资源开发利用与共享协同，大幅度提升行政效能；必须强化电子政务服务功能，有效提升公共服务质量；要加快推进电子政务支撑保障环境建设，有助于增强电子政务可持续发展能力。其中，积极推进核心业务应用是新时期电子政务建设规划的重中之重，笔者建议可以从以下4个方面加以推进：

　　一是要改善公共服务。要逐步建立以公民和企业为对象、以互联网为基础、中央与地方相配合、多种技术手段相结合的电子政务公共服务体系；要重视推动电子政务公共服务延伸到街道、社区和乡村；要逐步增加服务内容，扩大服务范围，提高服务质量，推动服务型政府建设。

　　二是要加强社会管理。通过整合资源，形成全面覆盖、高效灵敏的社会管理信息网络，增强社会综合治理能力；加强协同共建，完善社会预警和应对突发事件的网络运行机制，增强对各种突发性事件的监控、决策和应急处置能力，保障国家安全、公共安全，维护社会稳定。

　　三是要强化综合监管。要满足转变政府职能、提高行政效率、规范监管行为的需求，深化相应业务系统建设；要围绕财政、金融、税收、工商、海关、国资监管、质检、食品药品安全等关键业务，统筹规划，分类指导，有序推进相关业务系统之间、中央与地方之间的信息共享，促进部门间业务协同，提高监管能力；要建设企业、个人征信系统，规范和维护市场秩序。

　　四是要继续完善宏观调控。要通过完善财政、金融等经济运行信息系统，提升国民经济预测、预警和监测水平，增强宏观调控决策的有效性和科学性。

　　规划编制中既要特别注意规划的整体性、前瞻性，又要注意规划的可行性、延续性；既要注意从发展历史出发，基于“十一五”形成的基础，推断“十二五”发展路径依赖，又要从“十一五”以来国内外环境变动出发，把握“十二五”发展新机遇、新挑战，还要注意从未来发展趋势角度把握十二五发展趋势和定位。

　　“十二五”规划编制必须勇于创新，包括协调重大关系创新、发展思路创新、发展原则创新、规划定位创新、发展指标创新、发展路径创新，通过规划创新体现电子政务的核心价值。