1  美国采矿业安全生产现状

    1.1  美国采矿业安全生产状况

    采矿业已经成为美国非常安全的行业。从近些年美国采矿业事故统计数据看，年死亡人数总量较少，一直稳定在60～70人左右，没有大的波动起伏。2006年美国采矿业事故总死亡人数为73人，其中煤矿死亡26人，金属非金属矿死亡47人。具体数据如图1所示。

图1　1996-2006年美国采矿业事故死亡人数统计

    1.2  美国采矿业与其他行业安全生产状况比较

    据美国各行业事故数据显示，2003年美国与职业相关的事故共死亡5559名雇员，其中采矿业死亡人数约占1%，低于建筑、农林渔、制造、零售等行业，是各行业中事故死亡人数最少的，见图2。

    2  我国采矿业安全生产现状

    2.1  我国采矿业安全生产状况

    近年来，随着国家采取一系列重大措施加大安全生产工作，我国采矿业安全生产状况有所好转，但形势依然严峻，主要表现在事故总量偏大，重特大事故时有发生。2006年我国采矿业事故死亡人数为7017人，其中煤矿事故死亡人数为4746人，金属非金属矿山事故死亡人数为2271人，仍在高位徘徊。2002～2006年我国采矿业事故死亡人数见图3。

    2.2  我国采矿业与其他行业安全状况比较

    我国采矿业与其他行业相比，仍然属于高危行业。据统计资料，2005年全国工矿商贸企业事故死亡人数为15868人，其中煤矿死亡人数为5938人，占37.4%；金属非金属矿事故死亡人数为2342人，占14.8%；采矿业事故总死亡人数占52.2%，远高于建筑业、危险化学品和烟花爆竹等行业。具体数据见图4。

    3  美国采矿业安全生产经验

    采矿业在我国是高危行业，而在美国却是非常安全的行业。我国采矿业事故死亡人数是美国的近千倍。为什么会有如此截然不同的状况？我们可以从下述美国采矿业安全生产经验中找到答案，并得到启示。

    3.1  加强安全立法，确保有法可依

    美国先后制定了多部矿山安全方面的法律，安全标准要求也越来越高，其中最重要的是1977年颁布的《联邦矿山安全健康法》。该法将煤矿、金属矿和非金属矿纳入统一的法律规范，就矿山安全监察员、安全培训、事故调查、安全责任与处罚等作出了详细规定。这部法律及其配套法规规章的实施，把美国矿业安全生产纳入了比较健全的法制轨道。20多年来，尽管这部法律规定的一些惩罚措施有所改变，但这部法律的基本框架没有变。它建立了以下几个基本原则：首先是安全检查必须经常化，每个地下煤矿每年必须接受4次安全检查，露天煤矿则必须接受2次检查，矿主必须按照检查人员提出的建议改进安全措施，否则可能被罚款和判刑；其次是事故责任追究制，特别是当出现伤亡事故时，调查人员必须出具报告指明责任，蓄意违反法案的责任者也将被处以罚款或有期徒刑；第三是安全监察“突袭制”，任何提前泄露安全监察信息的人，将会受到1000美元罚金或6个月监禁的处罚；第四是检查人员和矿业设备供应者的连带责任制，监察人员出具误导性的错误报告、矿业设备供应者提供不安全的设备，都可能被处以罚款或被判有期徒刑。

    3.2  开展独立监察，做到严格执法

    依据1977年的《联邦矿山安全健康法》，美国建立了独立的矿山安全健康监察机构—联邦矿山安全监察局，建成了垂直集权高效的监管体系，并在全国38个州设立了地区安全监察处，以强化矿山安全健康监察。2008年，联邦矿山安全健康监察局还将增加雇用170名煤矿安全监察员。在安全执法方面，美国矿山安全健康监察强调其独立性，并在机制上防止监察人员与矿主、地方政府形成共同利益同盟。地区联邦矿山安全监察员每两年轮换对调。矿山发生3人以上死亡事故时，当地的安全监察员将不得参与事故调查，由联邦矿山安全健康监察局从其他地区调派安全监察员参加事故调查。联邦矿山安全监察局负责制定有关煤矿安全的规范，颁布有关的条例，实施现场监察执法。联邦矿山安全健康监察局与矿山企业签订安全合同书，矿山企业按合同的规定组织生产，管理安全，双方自觉遵守。如果矿山企业违反合同，联邦矿山安全健康监察局可向法院起诉，由法院判决。由于监察人员技术素质高，工作经验丰富，工资待遇优厚，能独立客观、科学公正地依法进行监督和检查，因而有效地推进了矿山安全工作。

    3.3  明确企业责任，加强资质管理

    美国是市场经济国家，任何人要开办矿山，首先要取得采矿权。投标者必须详细说明开采、环境、安全等计划。法律明确规定企业的安全责任，开办矿山就要为安全生产创造条件。此外，美国对矿长资格提出了很高的资质要求，矿长必须上过4年大学，有5年管理经验（井下3年），由10人推荐，经考试合格，发给资格证书。

    3.4  推动技术进步，提高本质安全

    美国通过推动技术进步，提升矿山本质安全。新技术在采矿业的推广应用是美国采矿业安全事故减少的一个重要原因。美国矿业协会的报告指出，新技术在安全方面的贡献主要有几个方面：一是信息化技术的广泛采用，增强了开采的计划性和对安全隐患的预见性。计算机模拟、虚拟现实等新技术，可以大幅度减少采矿挖掘中的意外险情，也可以帮助制定救险预案。二是采用机械化和自动化采掘，提高了工作效率，减少了下井人员数量，也就减少了容易遇险的人员。据统计，由于美国煤矿大量采用高新技术和设备，生产效率不断提高，煤矿就业人数逐年减少，到1990年时已减少到13.13万人。此后，煤矿就业人数继续减少，仅1992年至1997年间就减少了28.9%。三是推广安全性较高的长臂开采法，取代传统形式的坑道采掘。四是推广新型通风设备、坑道加固材料、电器设备，从而提高了安全指标。

    3.5  重视安全培训，提高矿工安全素质

    联邦矿山安全健康监察局非常重视矿工的安全培训工作。安全技术培训，是开展以预防为主的安全文化中的一个重要内容，加强矿工安全技术培训，可以减少事故违章，增强事故逃生能力。联邦矿山安全健康监察局要求矿主必须制定矿工安全技术培训计划。培训计划包括：新矿工下井工作前必须完成40h的基本安全健康技术培训；露天采矿作业的新矿工工作前必须完成24h的基本安全健康技术培训；所有矿工每年必须完成8h的安全健康技术再培训；对调到新工作岗位的矿工必须进行相关的安全技术健康培训。为促进矿工培训工作的开展，联邦矿山安全健康监察局每年都为48个州的指定培训机构提供资金支持，2007年培训拨款达790万美元。

    3.6  健全应急救援体系，减少事故损失

    美国建立了运行良好的矿山应急救援体系。联邦矿山安全健康监察局要求每个矿山要与两个以上的矿山救护队签订救护协议，矿山发生事故由矿主组织救援，必要时也可向当地警察求救，一支救护队下井救护时，另一支救护队待命。任何矿山救护队都不得设在距矿井2h路程以外的地方。联邦矿山安全健康监察局规定，救援工作每进展一步都要汇报，直到恢复生产或确认井下遇难人员无生还希望。联邦矿山安全健康监察局和州政府为矿山救护队提供资金支持，每隔一年组织一次全国矿山救护比武。

    3.7  建立工伤保险制度，保障矿工权益

    美国联邦政府实行强制性工伤保险制度。目前，美国99％的工人受到联邦或州劳工赔偿法的保护。鉴于工伤保险所针对的是危害严重的劳动风险，工伤保险具有高度的强制性，法律强制雇主必须对雇员的工伤事故负责。美国《工伤保险法》规定，赔付工伤待遇费用全部由雇主一方负担，工人和国家不负担费用。矿工在生产过程中发生伤、拼死亡事故，无论责任在雇主或矿工，雇主都应该依法给予受伤害者经济赔偿，而不会因责任问题影响劳动者及家属的正常经济生活。

    4  对我国采矿业安全生产的启示

    近几年，通过借鉴国外先进经验，我国在监察体制机制建设、安全立法、执法水平等多方面都取得了前所未有的进步，我国矿业安全生产呈现出趋于好转的态势。但还有一些不足的地方有待于进一步改进。

    4.1  亟待完善我国矿山安全法规和标准体系

    美国矿山安全生产经验表明，矿山安全监察必须有法可依，以法制推动矿山安全生产。我国矿山安全法制建设虽然取得了很大进步，但还有许多不足，主要表现在矿山安全法律法规和标准体系不完善，有些法规和标准已经落后，亟待修订。因此，必须加快采矿业的法制建设步伐，逐步建立起从事故预防到事故查处各个方面的法律法规体系，并进一步完善资源勘探、矿井设计、矿井建设、生产组织、日常管理等涉及矿山安全生产的各个环节的标准、制度体系，真正做到有法可依。

    4.2  强化我国矿山安全执法力度

    有了完善的法律法规和标准，需要强有力的执行力度。强化矿山安全监察执法，按照法律法规和安全标准的要求，监察人员要对违法矿山进行严格处罚，甚至关闭。严肃对事故责任人员的责任追究，不仅要加大对违法、违章、违规行为和事故责任人员的行政处罚力度，更多地要采取经济手段，加大经济处罚力度，更要追究刑事责任。不仅要加大对矿山企业的处罚力度，而且更要加大对业主和责任人员个体的处罚力度。要通过大幅度提高处罚力度，促使企业主明白，安全本身就是企业的最大效益，只有牢牢遵循“安全第一、预防为主、综合治理”的安全生产方针，正确处理好安全与生产、安全与效益的关系，确保矿山安全生产，才能真正取得最大的经济效益。

    4.3  推动我国矿山安全技术进步

    先进的技术措施是实现矿山本质安全的重要手段。目前，尽管我国有一些开采技术非常先进的矿山，但还有许多矿山开采技术非常落后，危险因素非常多。推动科技进步，采用先进的开采和安全技术，才能提高生产效率，避免人海战术，也可以提高矿山的本质安全化水平，做到更有效地避免事故发生。为此国家需出台相应的扶持、鼓励政策：一是加大对矿山灾害防治基础理论研究的投入，尽快实现基础理论的突破；二是鼓励矿山企业与科研院校加大对矿山灾害防治方面的投入，组织开展联合科技攻关，研究矿山安全的新技术、新方法、新措施和新装备；三是引进国外的先进矿山技术装备，通过逐步消化吸收，在我国矿山企业推广使用。这样才能从根本上提高我国矿山灾害防范能力，有效防止事故发生。

    4.4  提高我国矿工安全生产素质

    矿工是采矿工作的直接参与者，他们的安全素质直接影响到矿山安全生产。目前我国矿山从业人员普遍存在安全意识薄弱、技术素质低的现实。因此，必须提高他们的安全素质，避免违章操作，增强事故避险和逃生能力，从而避免事故发生和生命财产损失。一是必须强化开展安全技术培训的法律法规和标准，加大惩处力度。凡不严格遵守相关法规规定，没有对从业人员进行合格培训的企业，一旦发现应予以高额处罚甚至关闭矿井。真正建立起安全培训法制化的安全准入制度。二是加强对乡镇煤矿从业人员的安全培训。根据统计资料，我国乡镇煤矿事故死亡人数占煤矿总死亡人数的70%。应借鉴美国的做法，开展矿区教育服务，充分利用培训资源，普及小煤矿的安全知识培训。三是实施安全培训档案管理，为矿工建立安全培训档案，有助于安全监察人员进行监察，有助于避免安全培训流于形式。

    4.5  健全我国矿山安全应急救援体系

    建立健全矿山应急救援体系是减少矿山事故损失的重要措施。我国目前已初步建立起矿山应急救援体系，但是还存在一些不符合、不适应的问题，必须加以改进。一是改进矿山应急救援预案体系。我国矿山应急救援预案体系仍不完善，有的地方、部门和单位还没有制定预案；有的制定了预案但不规范、不完整、过于原则化，可操作性不强；有的预案没有形成体系，上下脱节、互不对应。二是理顺矿山应急救援体制。全国仍有多数省（区、市）没有建立安全生产应急管理机构，虽然有部分省（区、市）安全监管部门或煤矿安全监察机构设立了应急办公室、应急救援指挥中心、矿山应急救援指挥中心，但职责权限不清、体制也很不顺、工作不够协调，且人员编制不足、经费没有保障，难以满足工作需要。三是提高矿山应急救援信息化水平。现有矿山安全生产应急管理信息化水平不高，现代化信息系统没有建立起来。指挥通信信息手段和装备落后，大部分行业、领域应急协调指挥机构和应急救援队伍仍然只有传统的电话、传真机和普通移动电话，缺少专门的应急通信装备。四是加强矿山应急救援投入。尽管近几年在这方面的投入逐步加大，装备有所改善，但企业和一些地方、部门的应急投入仍然很不足，应急救援队伍装备配备标准较低、技术落后的问题仍然很突出，需要加大资金投入，改善技术装备条件。

    4.6  强力推进工伤保险制度

    我国已经颁布实施的《工伤保险条例》，要求矿山企业雇主必须为雇员上工伤保险，但目前执行的情况并不理想。因此需要各相关部门联合起来，完善工伤保险政策体系和标准体系，并进一步理顺工伤保险体制，建立健全行政管理、业务经办和劳动能力鉴定工作机构，充实业务人员。必须全面启动工伤保险社会统筹，强力推进工伤保险制度，保障矿工的合法权益，进一步提高企业主动防范风险的意识。