作者： 张奔

2008年一开局，中国政府和社会即与罕见灾害展开了一轮大战。这场突发雪灾,再次考验中国的应急机制。从中央到地方,都在启动应急预案,发放物资,转移被困居民,分赴受灾现场……然而,我们需要的不仅仅是这些。

    从“非典”到“冰风暴”

    面对大自然的巨灾之手，创造了现代科技和现代制度的人类仍然会有脆弱的一面。从21世纪全球抗灾史来看，无论是2004年12月底东南亚国家遭遇的印度洋海啸地震，还是2005年8月席卷美国南部的“卡特里娜”飓风，人类很难比老天爷跑得更快。

    此次罕见的雪灾，令我们必须承受挑战，不难看出，无论是反应速度，还是措施的力度和效率，中央和地方各级政府处理危机的能力已经有了非常明显的进步。执政党对和谐社会和民生问题的不断强调，已经收获清晰可见的政治成效。从安置受困旅客、疏导滞留旅客，到全力疏通道路、抢修电网，都可以看到不同政府部门的勤勉谨慎之心。

    市场改革越深入，中国社会却越深切地重新感受到政府的关键性地位，感受到政府对于社会公正和社会秩序重建的重要意义。2003年的“非典”事件和今年抗击暴雪冰冻这两大公共突发事件，见证了历史性的转变。

    应急办的“最后一公里”

    自从SARS危机以来，学界和政界都一再呼吁，中国有必要设立一个类似美国紧急事务管理署的机构，来应对可能出现的全国范围内紧急情况。据介绍，国务院应急办为正局级单位，编制总共24人。从2005年起，湖南各省市相继成立了专门的应急管理机构，大部分为正科级，编制基本不超过10名。湖南省应急管理办公室和省政府总值班室，实际上一直是“两块牌子、一套人马”。

    中国人民大学公共管理学院副院长张成福说，对于目前中国的应急管理体系来说，“办公室”已经有了，但是“指挥中心”仍然遥远。各级应急办普遍没有现场指挥的权力和能力，也缺乏专业人员。“现在中国应急机制最困难的地方，就在于最后一公里，如何到达老百姓那里”。

    在公认全球政府应急系统最完备的美国，应急预防响应局每年有25亿美元的紧急事件响应基金预算、2600多名全职工作人员。

    江苏与重庆的应急体验

    1月27日是南京禄口机场最为繁忙混乱的一天。航空公司已明确通知取消的航班，候机大厅电子显示屏还显示为“延误”；延误飞行的所有航班还显示为“正常”。江苏省应急预案框架体系形成以来，这是第一次进入真正的重大气象灾害实际应急处理。电子显示屏的信息实际说明着机场在遇到突发事件时的力不从心。

    “1月25日夜里下雪之后，26日凌晨4点就有环卫工人上路扫雪。”南京市扫雪办人士认为，应急预案是有效的，而且基本执行到位。但是实际运行也暴露了突发公共危机处理中不够完善的方面。就拿扫雪办来说，由于缺乏事前详细安排和及时沟通，就出现了部分路段有多路人马清扫、而有些路段无人过问的情况。

    1月28日,重庆市政府首次启动了《重庆市突发气象灾害应急预案》,宣布全市进入紧急状态,预警级别为特别重大级气象灾害。突袭的冰雪灾害,造成多处交通阻断,尤其处于山区的区县,交通极易陷入困境。重庆市三个距主城区最远的县,渝东北的城口和渝东南的酉阳、秀山,便是此次受灾最重的区域。1月28日,城口县启动应急措施,对市场予以调控。县政府做农户工作,将地里受雪冻的蔬菜挖出,统一售给本地几家大型蔬菜公司,有组织地投入市场,另动员企业和超市,从县外调运蔬菜。政府对经营者给予每吨600元的价格补贴。县外调动的蔬菜,还可另享受每车5000元的补贴。不过,像城口这样的财政贫困县,补贴对于基层政府是一笔沉重的负担。

  专家：应加快紧急状态立法

    长期研究政府危机管理的清华大学公共管理学院公共政策研究所副所长彭宗超说:此次在气象预报方面做得不错。包括预报的准确率,提前向社会发布各种信息,以及发布预警信号等。这说明,我们反应和启动得都比较及时。而不足之处在于,通过此次危机,发现南方对于防寒的应急准备不充分,行动起来比较被动。此前出台的法律和相关预案,很多都是在原则层面的,因此在这场跨地区、跨部门的大范围雪灾的应急上,我们还缺少特别专项的、具体的应急方案,应急机制并没有深化下去。

    在机构建制上,国务院应该成立一个针对此次灾害的高级别的专项应急指挥部,好比抗非典、抗洪指挥部。现在不仅是全球气候变暖,还有极度寒冷的可能性,极端天气和自然灾害在未来会更频繁,因此我们需要把日常应急机制转变成日常准备机制。做最坏的打算,最好的准备。要加快研究和立法进程。在应急预案的体系建构方面需要更细化,并加强风险意识建设。

    美国的紧急救援机制

    美国紧急救援管理署是美国进行重大突发事件时进行协调指挥的联邦领导机构。美国灾害的申请程序主要是由下而上，直到总统批准联邦救助行动，这个程序可能持续几小时或者几星期，主要视灾害情况而定。灾害发生之后，首先由当地政府负责，当地的社区组织和志愿者组织参与进来。如果灾害规模较大，就向州政府求救，之后州政府调集国民卫队应对，动用州政府的资源。根据受灾情况，州长要求总统宣布重大灾害声明，担保将州政府的基金和资源投入到长期重建工作。总统重大灾难声明所提出的议案，主要将资金投入到联邦长期复苏项目，其中有一些是配合国家方案，以帮助受灾者、企业和公共实体。

    当重大灾害申请得到联邦政府批准后，紧急救援管理署立即组织抗灾人员抵达，并设立联合办公中心，以协调经济复苏的努力。公布一个免费电话号码，供受灾群众及企业主在异地注册登记，寻求协助。在灾难重建中心，灾民也可以获取信息并得知援助和恢复的进程。

    非政府组织(NGO)美国红十字会是防洪救灾中不容忽视的力量，每遇政府采取大规模重大救灾需要行动的时候，美国联邦紧急事务管理局的首选合作对象就是美国红十字会。清华大学NGO研究所所长王名表示：“非政府组织反应比较快，它们一般来说机构比较小，灵活性强，应对突发事件反应迅速。非政府组织动员资源的能力也比较特殊。灾害发生后，他们一方面可以第一时间赶到现场进行救助，另一方面能够马上组织捐款捐物和动员志愿者，做出及时的回应。这一点与政府不同。政府不仅要判断真实情况，而且要通过庞大的官僚体制层层上报、层层决策，然后才能采取行动，这往往会错失救灾的最佳时机。”全美700多个红十字会站点要求在灾害发生后两个小时内，进行援助服务，帮助人们及时有效地应付灾害。王名称：“从国际经验看，非政府组织一般在灾害发生的初期作用比较大，但是在灾后重建过程中由于一般都需要大量的投入，非政府组织往往要让位于政府。”