标前考察有何意义

作者：赵昌文文章来源：江苏省宿迁市政府采购中心更新时间：2007-3-26 16:22:35

　　目前，随着《政府采购法》的宣传，社会各界对政府采购普遍比较重视，特别是采购人基本上能按照《采购法》的要求积极主动地把政府采购目录内项目纳入政府采购范围，对政府采购事业的发展起到一定促进作用。
　　但是由于政府采购“剥夺”了采购人的传统权力，一旦进入政府采购程序，采购人就没有左右供应商中标的权力，这样一来采购人总感到“心里没谱”，生怕采购中心组织采购而确定的中标供应商不能满足项目履约要求，一直想做点什么，于是抓住了采购项目要事先拿出详细的技术方案的机会，在招标项目正式执行前，组织对潜在的供应商进行考察。
　　有些地方是采购中心带队，邀请上纪委、公证处、采购人代表参加，严格考察过程纪律，不接受被考察对象的任何形式的优惠，可谓铁面无私；有些地方考察活动只有采购单位组织，采购中心不参与其中，采购单位邀请本单位纪检干部参与考察，最终形成一项对潜在投标人的综合评价，做到心里有数。
　　然而由于标前考察对象的有限性，以及参与投标对象的不确定性等因素的存在，标前考察的实际效果受到了质疑，那么考察与中标供应商是否有直接关系，纸质招标文件可以与考察内容想结合吗？考察时间如何设定才算合理，这些问题应该说是与考察的意义紧密联系在一起的，本文想就此问题进行一些分析。
　　一、招标项目考察现状
　　考察能够比较直观地看到潜在投标人的生产规模、生产管理水平、产品质地、技术力量等指标，但是这种亲身经历是低层次、模糊型的，作为外行根本不能深入到企业的核心领域，因此考察仅是外观的粗浅涉足而已，由于潜在投标企业对考察人的重视程度、接待水准的差异，可能给考察者留下不同的感受，而这种感受也许与企业的真实的技术力量不对称，因此存在信息误导现象。
　　就是所有被考察对象都很重视考察人，做出了标准性的接待与解答，被考察人能够界定出潜在投标人的真实水准，但这种水平并非与投标相一致，其间还有许多不确定因素，如投标非本企业参加，而是授权别人来投标，还有对投标项目的重视程度不同也会表现出不同的投标意图，当然还有对采购人的诚信度、资金情况、投标环境、参与项目竞争人等等方面有直接的关系。
　　目前大部分考察项目都是由采购人组织出去，没有统一的考察内容，没有书面的文字材料，仅是凭借着对该项目的一些粗略的外围的了解，通过“看与听”做出是否满意的结论，而该结论仅停留在采购人层次，停留在向领导汇报、自己内心世界内，以便一旦评出中标候选人来时再做出比较。这也算是对采购项目负责任的主要体现方式之一，应该说对采购机构组织招标、遴选中标人没有直接的约束力。但采购机构也很重视采购人提供的考察结论，潜意识中也想满足采购人所谓的考察结论，不想让其前期的一切努力化为泡影，但这种满足是建立在法律法规的框架范围内的，不能为了满足采购人而做出强行的满足举动，而且采购机构也没有这项权利。
　　当然在市场经济的大潮中，我们也不能排除有些采购人借着外出考察的机会，享受“公费旅游”之实，考察没有任何效果，甚至由于受到潜在投标人的“好处费”，而毫无根据地乱承诺，给采购项目制造不确定因素，增加采购机构的规范化成本。
　　采购人提出许多倾向性要求限制供应商的参与权就是其最直接的行动，当然还有许多可以想到的手段，采购人用此充当商业贿赂的马前卒。我们也不能否认，目前的采购信息发布渠道有局限性，有些供应商确实在报名截止时间前不能得到招标信息，而采购人的先期考察行为其实是在变相地通知供应商来投标，无形中充当了信息传递使者的角色，是信息不对称的制造者。
　　二、考察不能穷尽所有潜在投标人
　　我们知道采购人组织的标前考察是凭借着自己对采购项目潜在供应商的一些了解，或者是通过熟人、关系户的介绍，而仅对某些熟悉采购项目供应商做出的，从覆盖范围来说是很小的，而且倾向性比较明显，采购人有可能通过考察过程所掌握的一些信息而做出一些倾向性的结论，作为投标的基本要求，一般会高估资质要求，因为采购人追求好大喜功，喜爱高品质，这样一来条件低的潜在投标人就被排除在竞争范围外了，而且一般情况下这些供应商对此背景一无所知。
　　当然采购人提出一些较高的要求，虽然能限制了一些潜在投标人的参与行为，但不能穷尽全国范围内的供应商，因为采购人的信息来源毕竟是受到限制的，以后一旦开放了国外采购领域，采购人就更加不能通晓行业内所有供应商的资料了。由于采购信息的全国范围内的公开发布，而且发布时间也有严格的要求，在规定的报名时间内一定会有采购人没有掌握的供应商来报名参与投标。这些供应商是在采购人考察范围之外的，对这些供应商的参与投标行为，采购人与采购机构是无权干涉的，只要其投标资质符合要求，就得接纳。
　　还有一条重要的因素，按照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部18号令）规定，采购机构有责任对已获取标书的潜在投标人的相关信息进行保密，虽然采购人有权知道投标人的数量，但采购机构一旦发现采购人有一些不良企图时还是可以保密的，因此由于保密因素、投标人地域、采购人的成本控制等方面问题的存在，可以说采购项目的前期考察是很不充分的，这就让采购人的考察结论基本失去了意义，也部分失去了考察的效果。
　　三、考察时间的设定
　　由于采购人事先考察不能穷尽所有的潜在投标人，假如说有必要对投标人履约能力进行考察的话，考察时限有必要进行大胆的改进，我们认为有两种考察时间的设定：一种是在招标公告已经发布、投标人购买标书截止后，而另一种是在评标结束以后，根据标书要求对第一中标候选人进行重点考察，避免遍地开花而达不到实际效果。
　　总体上说，这两种方式都是针对投标报名名单分别进行考察，能避免倾向的意见反映在招标文件上，具有形式上的公正性。第一种情况的考察要花费一定精力与成本。由于是在开标前进行考察，要注重规范考察细节，如不得乱承诺投标人中标要求，不得接受投标人的各种利益诱惑，不得透露投标供应商的相关信息，要设置好考察内容，结合标书要求对供应商的资信能力、投标的基本条件、技术自主性与研发能力等基础性的东西进行广泛调研，因此对考察人员提出的要求很高，要选派综合素质强的人员参加。
　　另外，针对考察不规范的现状，有必要探索一些规范途径，假如有必要的话，笔者认为可以在标书中设置考察的具体要求，注明潜在投标人应该如何准备考察事项，提供哪些具体的材料，考察的标准以及考察综合鉴定结果在评标中的权重，这样一来，一是提高投标人对考察的重视程度，提高考察的综合效果；二是可以改变被动的仅凭纸质投标材料定终身的传统的定标模式，在评标过程中增加感性认识的分值，防止信息不对称或者信息欺骗而导致的误判行为。
　　当然这种方式成本较高，而且涉及到评分问题理论上就要由评委参与，而此标尚未进入评标阶段，抽取评委似乎又早了点，也没有实际可操作性，而没有评委的参与是否能达到公正性又是一个问题。另外对于考察过程中，因主观认识而觉得某家供应商不理想的情况，我们认为要客观对待，只要符合资质要求，无权拒绝其参与投标，必须一视同仁地对待，不能抱有任何偏见。
　　第二种考察方式比较合理，减少了大量的考察成本，且效率很高，但这种考察一定要分清主次，不能乱考察，要充分尊重评委评定的结果，只能而且应该对第一中标候选人进行考察，不能同时对第二、第三中标候选人进行考察，要否定第一中标候选人一定要有充足的证据，使其心服口服才行，当然有证据也要敢于决断。
　　四、标书内容是否可以与考察权重标准相结合
　　政府采购活动中，有关考察内容列入评分办法的先例也有，但不是很多，这方面还要进行一些探索。现在把考察内容列入评分办法的主要领域是在定点采购与协议供货范围内，如对定点汽车供应商的厂容厂貌、营业与维修面积、维修设备数量、库存量、财务记录资料等情况的实地考察，又如对汽车销售协议供货车型的外观、驾乘舒适度、内部空间、百公里耗油等内容进行考察等，这些考察内容都在评分办法中占有一席之地。
　　除了定点采购与协议供货以外，货物、工程与服务类招标项目中把考察内容列入评分办法的很有限，一方面说明考察内容介入评分权重还有一定困难，操作起来不太容易，主要是考察与评标时间不能统一，又存在着保密性的问题，而且传统的仅凭纸质投标文件进行评标的观念已经根深蒂固，操作起来也相对便捷，加上前期的信息公开、资格审查，以及监管程序到位，选择供应商的客观公正性还是有保证的。
　　另一方面说明考察存在不确定因素，假如在没有有效组织、规范操作的前提下仓促把考察内容列入评分办法中，会使评标工作失去公平合理性。我们认为既然考察权重能够列入定点招标与协议供货评分范围，在条件成熟的前提下，重大项目的招标完全也可以效仿，但操作时必须要注意以下几方面问题：
　　一是招标时间问题。采购人招标活动的计划性是基本保证，要有充足的时间进行考察，而且这种考察由于涉及面广，需要一些成本，关键是此成本采购人能否接受。
　　二是要组织评委对供应商进行考察。考察内容要事先制定，考察主体应该是第三方——评委，考察时的评委是否参与下一轮的评标应该有两种考量：全程参与与起用两批评委，各有利弊，但总体说来都可以。评委的考察活动要在采购人、监管部门的监督下进行。
　　三是考察分不宜过高。考察活动不管组织多么严密，也始终脱不开主观性成分大的弊端，而且考察内容涉及面上的东西比较多，形式大于内容，我们不能以形式决定内容，还是要以内容统领形式，因此带有主观性质的考察分没有必要设置得很高，笔者认为控制在20分以内比较稳妥。
　　五、对考察活动的基本要求
　　纯粹由采购人组织的以熟悉投标为主要目的的考察活动，考察结果不能决定中标结果，由于采购人考察的不充分，一旦未被考察的供应商中标，其结果也是完全有效的，采购机构不要顾及采购人的看法，要严格按照法律精神办事。而由采购人、采购中心共同组织的考察活动，涉及到把考察内容列入评分权重的因素，这类考察活动才是有效的。
　　当然考察分事前与事后两种，事前的考察涉及到评分分值，投标人一定会十分在意，而事后的考察因为只涉及到一位中标候选人，又显得任务艰巨。既然有效的考察活动都肩负着如此重大的任务，就必须要对考察组织提出严格的要求了。
　　一是考察人员严格挑选。采购机构对评委的了解是很充分的，对重大项目的考察人员的选择要慎重，要选取业务精、政治素质高、廉洁公道的评委参与考察活动。同时要对考察行程进行有效监督，不允许考察成员私下接受潜在投标人的任何形式的“贿赂”，确保考察活动的严密性。
　　二是计划要周密，标准要一致。考察的内容其实就是评分办法的组成部分，因此要计划周密，统一标准，对所有的考察对象一视同仁，要针对招标文件的具体内容进行设计，真实客观地反映出各投标人的关键指标，便于评委切中要害地进行评标，让真正实力强大的供应商脱颖而出。
　　三是成本要控制。考察活动不是游玩，由于项目技术复杂，影响面广，对潜在供应商的整体水平不甚了解，所以花费一定成本进行考察是必要的，但也不能铺张浪费，成本控制政府采购的一项重要内容。考察活动可以由采购人支付资金，也可以由采购中心负责，但不管是谁出这笔钱，都不能以成本太高而让潜在投标人负担，这样会失去考察的意义，甚至惹火烧身。