评标方法和标准之比较

作者：宋国贵　… 文章来源：未知更新时间：2007-4-3 13:22:52

◆宋国贵　陈艳
　　有关招标投标及政府采购的法律法规均规定在编制招标文件时必须写明评标方法和评标标准。选择哪一种评标方法，如何量化评标标准在招标投标工作中是十分重要的，他关系到评标是否公正，采购活动是否规范，还直接关系到确定评标结果，关系到能否采购到最佳的货物或选择出最合适的工程施工队伍，等等。所以我们应该认真研究法律法规，熟练掌握和运用各种评标方法，运用到实际工作中。
　　一、评标方法的归纳
　　目前，国家有关部委下发的招投标管理办法等法规所规定的评标方法不尽相同。如：七部委2001年第12号令《评标委员会和评标方法暂行规定》规定二种评标方法：“综合评估法”和“经评审的最低投标价法”；建设部2001年第89号令《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》规定二种评标方法：“综合评估法”和“经评审的最低投标价法”；商务部2004年第13号令《机电产品国际招标投标实施办法》规定二种评标方法：“最低评标价法”和“综合评价法”；财政部2004年第18号令《政府采购货物和服务招标投标管理办法》规定三种评标方法：“最低评标价法”、“综合评分法”和“性价比法”；交通部2006年第7号令《公路工程施工招标投标管理办法》规定四种评标方法：“合理低价法”、“最低评标价法”、“综合评估法”和“双信封评标法”。除商务部2004年第13号令和财政部2004年第18号令外其他法规均规定还可以使用“其他法律、行政法规允许的其他评标方法”。
　　认真分析比较这些评标方法，有的评标方法虽然提法不一致，但实质内容却相同，作为国家法律或者部门法规，应将其统一归纳为一种评标方法；而有的评标方法虽然提法完全相同，但含义却有着本质区别，也应该站在国家法律法规的规范与统一的高度予以区分。
　　笔者认为以上这些法规规定的评标方法应该归纳为如下五种：
　　一是综合评估法（也可以称作综合评价法、综合评分法）。商务部2004年第13号令叫做综合评价法，财政部2004年第18号令叫做综合评分法，其他规定中叫做综合评估法。
　　这些评标方法，虽提法有一字之差，但均是对价格、技术、商务等条款进行综合评价和打分，以得分的高低，确定中标与否，其实质内容是相同的。应该归纳为同一种评标方法。
　　二是最低评标价法。商务部2004年第13号令、财政部2004年第18号令和交通部2006年第7号令都规定了“最低评标价法”，这三部委法规的提法虽然完全相同，但含义却大不一样，评标价的概念和计算方法等实质性内容有着本质区别。
　　商务部2004年第13号令和财政部2004年第18号令所规定的“最低评标价法”含义相同，都是指在招标文件中规定了强制标准条款，即规定了关键的商务和技术条款，如果关键条款有一项偏离将导致废标；在关键条款均满足的情况下，对非价格因素，如对一些非关键的技术、商务条款的偏离，按一定的比例折算成投标报价，然后将投标报价和所有偏离所换算出的价格相加之和，称作评标价，以评标价格的高低为依据，确定中标人。
　　交通部2006年第7号令所规定的“最低评标价法”是对投标报价进行算术复核，如有计算错误，按招标文件的规定，也是法律法规规定的原则进行修正，修正后的报价减去暂定金等非合同因素价格，所得的差称作“评标价”。按此“评标价”的高低确定中标候选人。
　　在很大程度上，此种评标价方法与其规定的“合理低价法”或其他部委法规规定的“经评审的最低投标价法”有相同之处，均是对技术、商务等非价格因素进行评审，如果技术、商务等条款满足招标文件的要求，那么就近按投标价格由低到高的顺序（低于成本的除外）对投标人进行排序，确定中标候选人。所以应该将其归为第三种评标方法，即：经评审的最低评标价法。
　　另外还有第四种“性价比法”和第五种“双信封评标法”，此二种方法完全不同于上述三种评标方法，法律中都有具体定义，这里不再赘述。
　　二、评标方法的比较、选择和适用范围
　　各部门法规规定了不同的评标方法，也原则规定了其适用范围。就各种评标方法而言，都有各自的侧重点和适用性，换句话说，都有各自的优点和适用范围，很难比较出哪一种方法更科学、合理，同时，也无法制定出一种适合所有招标项目的评标方法。
　　例如，经评审的最低投标价法或者叫做合理低价法，主要是适用于通用技术、性能标准或者招标人对其技术、性能没有特殊要求的项目，方法相对简单，但什么样的低价合理，多少的报价算是低于成本，国家没有统一的评判标准，而且有些项目也很难计算其成本，评委在评标时很难予以把握。
　　在实际工作中，很多招标机构都会遇到过这种情况：当采用经评审的最低投标价法评标时，有一些投标人故意把投标价报的很低，甚至低于成本，以谋取中标。如果评定他们中标，那么他们的利润就会很少，甚至亏损，但是，他们明知如此，为什么还会采取此种“策略”呢？是因为他们一旦中标，就会寻找各种理由和借口拖延合同的履行，迫使招标人提高合同价格，或者，再以次充好、降低成本，以达到盈利之目的。
　　一旦评委评定其投标报价低于成本不予中标，他们会不承认报价低于成本，有时会提出质疑和投诉，严重影响和干扰评标工作。而所有相关法律法规都没有对投标人无理投诉行为给予必要的处罚，所以采用这种评标方法有时也会给招标工作带来很多不必要的麻烦。
　　再如，最低评标价法是国际招标普遍使用的评标方法。商务部13号令规定“机电产品国际招标一般采用最低评标价法。因特殊原因，需要使用综合评分法进行评标的项目，其招标文件必须详细规定各项商务要求和技术参数的评分标准，并通过招标网向商务部备案。所有评分方法和标准应当作为招标文件不可分割的一部分并对投标人公开”。所以，这项规定限制了招标人和招标代理机构使用“综合评估法”，其目的是加强对招标投标工作的管理，尽最大可能地实现“三公”原则和保护投标人利益。
　　 “最低评标价法”需要完全按照招标文件的规定计算评标价，评委评标的灵活性和自主性得以限制；而“综合评估法”却给评委成员更大的自主打分的空间或灵活性，打分时受评委的主观影响相比较大。所以“最低评标价法”本身而言，在某种程度上体现了“三公”原则，是一种很好的评标方法。
　　但是，笔者认为“最低评标价法”也有局限之处。主要表现在以下两个方面。
　　一是需要在招标文件中详尽地列出的技术参数、商务要求，这对招标人提出了更高的要求，必须有专业技术人员了解和董得货物的性能和技术要求；如果编制技术文件时遗漏了重要条款，也会给评标、招标工作带来麻烦，甚至造成招标工作的失败。
　　二是评标时对交货期的偏离、付款方式的偏离、在中国境内的备件供应和售后服务设施、投标设备的预计运营费和维护费、投标设备的性能和生产率等因素，进行投标价格的调整。
　　如果在中国境内无备件供应和售后服务设施，那么建立新的备件库和提供售后服务设施需要多少资金；投标设备的预计运营费和维护费、投标设备的性能和生产率如何计算等，都需要折算成报价，加入到评标价中，而这些计算都是相当复杂的事情，投标价格的调整比例定为何值更科学、合理，都是很难说得清楚的。
　　综上所述，在编制招标文件时要根据项目的类别及其具体情况，选择适合项目评标方法。选择哪一种评标方法，制定什么样的评标标准，受很多因素的影响，笔者认为，归纳起来有以下几个方面：
　　一是受行业规定和惯例的影响。各行业和领域的招投标活动，在受《招标投标法》和《政府采购法》约束的同时，还受各部门法规的约束和行业惯例的影响。评标方法的选择，同样受部门规定的约束，绝大多数是在部门法规直接规定的评标方法中做出选择。
　　所以，目前不同行业和领域在招标工作中经常使用的评标方法有所不同。货物类招标采购大多使用“最低评标价法”或“经评审的最低投标价法”，尤其是我国机电设备国际招标以及政府采购活动。工程和服务领域评标时大多选用综合评估法。
　　商务部2004年第13号令明确规定，如果采用“综合评估法”必须事先将具体评标细则报商务部机电办审批，对综合评估法的使用予以严格的限制。各招标代理机构，除非特殊原因，都采用最低评标价法，省去了采用综合评估法需备案的麻烦。《政府采购法》中明确规定竞争性谈判方式和询价方式采购，确定成交供应商应遵循符合采购需求、质量和报务相等且报价最低的原则。所以大多数竞争性谈判方式和询价方式采购所采用的评标方法的经评审的最低投标价法。
　　二是受项目情况的影响。评标方法的使用，不仅受行业规定和习惯的影响，同时也受项目具体情况的影响，如项目的复杂程度、采购目标、招标人是否有特殊要求等。项目越复杂，评标方法的选择就越需要慎重。如一些大型成套设备的采购，设备复杂，涉及的领域多，在制定评标方法时需要考虑的因素也多，这就应该有所取舍和变化。
　　有些项目即使是通用设备，最低评标价法或经评审的最低投标价法不一定适用。有一些三甲医院，自己有足够的资金采购高档次、知名品牌的医疗设备，虽然一次性投资大一些，但工作效率、售后服务、设备返修率、使用寿命等方面有很多优点，同时使用高档次的设备能够提升单位的知名度，并带来很好的社会效益和丰厚的经济效益，等等，这种要求是合理，也是合法的。如果采用最低评标价法或经评审的最低评标价法，只能采购低档设备，无法采购到高档设备，达不到采购目标。所以，对应根据不同的项目采用不同的方法。
　　三是受招标人的影响。招标人是货物、服务的使用或接受者，是工程的发包人，是招标项目技术、商务条款和要求的提出和制定者，对招标工作有着很大的影响力，甚至是决定权。所以影响评标方法的选择和确定的第三个因素是招标人。由于种种原因，招标人可能对某些品牌的货物有所青睐，甚至就想采购指定品牌的货物，所以编制出的招标文件中的技术要求和其他商务条款，都有很大的倾向性，他们对招标机构选择评标方法也进行干预。要求招标机构选择对招标人有利的评标方法。
　　法律规定，招标代理机构是社会中介机构，接受招标人委托而组织招标投标活动，这就决定了招标机构与招标人是雇佣和被雇佣的关系。招标人具有选择招标代理机构的决定权。如果招标机构完全按照法律法规的规定办事，那么采购单位就有可能会另行委托其他机构代理招标业务，招标人对评标方法的选择和确定有着很大的影响。
　　三、评标标准的制定
　　法律法规规定了各种评标方法概念及做法，但这也只是做了原则性规定，具体的评标标准，还需根据行业惯例和项目情况等，由招标代理机构和招标人加以细化。评标标准应该细化到什么程度，尤其是工程招标评标中大多数采用的“综合评估法”，更是一个非常值得探讨的问题。
　　目前的土建工程招标文件中，对评标标准都规定的非常详细和具体，包括分部分项施工方法、工程投入的主要材料和进场计划、工程投入的施机械设备情况及进出场计划、劳动力计划、确保工程质量的技术组织措施、确保安全生产的技术组织措施、确保文明施工的技术组织措施、确保工期的技术组织措施、施工进度计划（网络图或横道图）、施工总平面布置设计及临时用地表、冬雨季施工的技术措施、项目管理机构配备情况表、项目经理简历表、项目技术负责人简历表等项目，每一项的满分是多少，什么条件下扣多少分，都制定得非常详细。这样做是符合法律法规要求的，但是，招标文件中的评标标准是否制定得越详细越好，是一个值得探讨的问题。
　　招标文件中的评标标准制定得越详细，投标人就越容易了解和掌握项目的侧重点，也能够了解和掌握评标的采分点，这样就越容易使他们编制出符合招标文件要求的投标文件，投标文件的响应性就越强。但是，评标标准越详细，在国内企业尚未形成诚信之风时，难免会有一些企业，甚至是不少企业弄虚作假，就越有可能造成投标人不根据企业实际编制投标文件，而是照抄照搬招标文件条款，从而看不出投标人的真实情况，如技术能力、管理水平、施工方案、措施和能力或者设备质量、性能等。这样对其他企业不公，也难免造成评标结果失误。
　　总之，评标方法的选择，评标标准的制定是编制招标文件的一项基本的，也是重要内容，关系到招标工作的成败。我们必须认真对待。
　　
　　（作者单位：黑龙江垦区采购招标中心）