加快行政管理体制改革，建设服务型政府，是党的十七大做出的重要战略部署。党的十七届二中全会审议通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》 ，确立了到2020年我国深化行政管理体制改革的总体目标和今后5年的重点任务。
　　电子政务 促服务型政府构建1

　　加快行政管理体制改革，建设服务型政府，是党的十七大做出的重要战略部署。党的十七届二中全会审议通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，确立了到2020年我国深化行政管理体制改革的总体目标和今后5年的重点任务。

　　服务型政府的要求

　　本次行政管理体制改革虽然是以往多次同类改革的继续，但有很大的不同，其鲜明特征是，将建设服务型政府作为我国深化行政管理体制改革的核心目标，并贯穿于我国全面建设小康社会的整个历史进程。这是将跨越“三个五”规划期的、持续性的改革，它不是面向表面层次的机构设置，而是面向深层次的政府职能转变。可以说，改革的根本目标是政府的职能转型，使之成为适应当代中国经济社会发展要求的服务型政府。

　　什么是服务型政府?建设服务型政府都有哪些要求?对此，胡锦涛总书记有过精辟的论述:

　　“建设服务型政府，根本目的是进一步提高政府为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平，关键是推进政府职能转变、完善社会管理和公共服务，重点是保障和改善民生。”

　　“建设服务型政府，首先要创新行政管理体制。要优化政府组织结构，加强公共服务部门建设，推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度，完善公共服务监管体系，加快法治政府建设，全面推进依法行政，依法规范政府职能和行政行为。”

　　“要按照全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的要求，围绕逐步实现基本公共服务均等化的目标，创新公共服务体制，改进公共服务方式，加强公共服务设施建设，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。”

　　“要加强对建设服务型政府的实践探索和理论研究，深入分析新情况新问题，及时总结实践经验，认真借鉴国外有益做法，促进服务型政府建设。”

　　胡锦涛总书记的这四段重要讲话从建设服务型政府的目标、关键因素、重点任务、指导思想、建设思路等方面全面阐述了服务型政府的建设理念，为我国开展服务型政府建设指明了正确方向。

　　服务型政府从本质上讲，是以人为本、惠及全民、保障民生、依法行政和为人民服务的法制政府，这亦是我国建设服务型政府的根本目的。建设服务型政府的基本要求是，通过推进行政管理体制改革，实现政府职能转变，创新政府管理，并通过一个历史时期的持续改革加以实现。在促进服务型政府建设的方法中，必须加强实践探索和理论研究，及时总结经验，并要认真借鉴国外的有益做法。

　　面对服务型政府的建设要求，已经开展了长达五年半以上的电子政务建设处于何种地位?在当前应当发挥怎样的作用?有何反思和改进?应当是每一个从事这项建设的领导、专家学者和工作人员深入思考的重要课题。

　　电子政务与服务型政府的关系

　　从当代信息社会的理论和国际上政府信息化实践的角度讲，电子政务与服务型政府有着天然的渊源。服务型政府并非是行政管理学中旧有的概念，它与政府信息化密切相关，至少在今天它被赋予了全新的信息化涵义。

　　国际上对服务型政府的共性理解是，以公众为中心，通过政务公开和政府与公众广泛互动，持续地推动以公众满意度为目标的政府管理创新与变革，不断提高政府工作的透明度，不断提高行政效率和降低行政成本，形成公众广泛参与下的全新的服务型政府职能模式。

　　需要指出，服务型政府是在国际上电子政府(e-Government)建设大潮出现之后才成为公共行政管理的理论热点和

 实践重心的。正是由于电子政府建设，政府利用信息网络技术，整合政府资源，形成跨部门的“一站式”服务，使公众可以在任何地点、任何时间均可获得政府的公共服务，形成了所谓“无时不在、无处不在”的“全天候”政府。政府利用信息网络技术，与公众越来越广泛和深入地实现互动，工作透明度和公众参与度空前提高，政府对公众的服务质量和效率大幅度提升，政府管理从刚性的管制型政府迈向公众广泛参与的治理型政府。

国际上电子政府建设的显著特征是以公众对政府服务的满意度为绩效评价体系的核心。从信息化的意义上讲，服务型政府即是国际上所说的电子政府。对我国而言，继续推进电子政务是建设服务型政府的必要条件; 电子政务必须能够支撑和服务于我国建设服务型政府的历史性要求。

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　　电子政务的价值：支撑改革和创新

　　长期以来，我国在电子政务建设中缺乏理论研究和实践指导，致使电子政务的核心社会价值究竟是什么，应当以什么理念作为电子政务发展的驱动力等重要问题一直没有确切的答案，造成建设绩效不佳和公众认知度不足。电子政务不是在原有政府组织架构和业务流程上使用信息技术，这是国家信息化领导小组下发的“国家电子政务总体框架”的明确要求，亦是国际上成功的政府信息化的广泛共识。但这却成为我国电子政务建设中长期面临的难题。

　　电子政务的核心社会价值是什么?是支撑行政管理体制改革和政府管理创新。改革、创新是电子政务发展的根本驱动力。

　　近年来，国际上电子政府建设实践已经充分证明了这一点。澳大利亚等国提出建设“一体化的政府”，即在业务优化和重组的基础上为公众服务; 英国在其电子政府战略中提出建设“变革的政府”，推进流程、机构、人员方面的改革，使政府更具变革性; 韩国制定《2003年～2008年电子政府发展规划》，目标是“通过建设跨机构的无缝在线服务，打造世界一流的电子政府国家，跃入联合国电子政府指标的世界前5位”，韩国已于2006年提前实现了这一目标。

　　在我国，无论是党和政府的有关文件，还是党和国家领导的指示都反复强调了同样的思想。温家宝总理于2003年指出: “电子政务从根本上讲，就是要提高行政效率，降低行政成本，改进政府管理，方便人民群众。”

　　2006年，温家宝总理在对国家信息化领导小组召开的“全国电子政务工作座谈会”上做出重要指示: “加快电子政务建设，推进行政管理体制改革，提高政府工作效率和公共服务水平，为公众参与经济社会活动创造条件。”

　　可见，电子政务始终是与政府行政管理体制改革和政府管理创新联系在一起的。

　　我国将英文电子政府(e-Government)一词译为电子政务，目的是便于人们理解，并与以往的政府信息化建设衔接。这就造成了中国人和外国人对e- Government这个词有着不同的理解。事实上，“政府”和“政务”的内涵有很大差异。电子政府强调的是政府全局信息化，不仅包含政府各部门，且包含司法、行政、立法在内的广义政府信息化，必然针对政府整体的行政职能架构和效率成本，本质上是针对政府的管理创新和改革，以减少政府的管理环节和层次，实现结构性高效率、低成本和持续发展，为公众提供信息社会条件下的最佳服务。

　　但是，电子政务一词极易被理解为政府各部门内部，或国家各大系统自身的政务信息化建设，是工作方式和工作方法的改进，与政府全局的关系并不重要，更不涉及管理体制改革。我国电子政务建设中普遍存在的过分强调地方和部门分别自建，过分强调部门的特殊性，过分考虑部门利益的重纵轻横现象，跨部门集中建设和信息共享步履维艰等难题，甚至管理体制长期得不到健全和完善等，不能不说与这种认识误区有很大的关系。

　　电子政务支撑服务型政府

　电子政务在建设服务型政府中的作用是什么?恰恰是能够支撑政府职能转变和管理创新，恰恰是能够支撑政府的行政管理体制改革。但是，能否做到这一点取决于电子政务的建设理念、管理体制、建设模式与应用架构。

　　北京市东城区《依托数字城市技术创建城市管理新模式》电子政务项目，从政府体制创新和管理创新入手，建立了跨部门的城市管理委员会，建立城市管理指挥中心和监督中心，实行双轴化、监管分离的新型城市管理模式，通过政务流程的集成整合和再造，实现政府服务的高质量、高效率和低成本。在一年多的时间内，这种模式即在全国数十个城市得到成功推广，并赢得公众的广泛认可和好评，该项目具有的普适性充分体现了其科学性。该项目最具价值的经验是，政务流程的全集成整合，可以有效地适应行政管理体制改革中机构变化的不确定性。也就是说，这是一个可以持续地适应和支撑行政管理体制改革和政府管理创新的电子政务系统。

　　我国当前普遍实行的“部门自建电子政务”建设模式无论从绩效上看，还是从管理上看，都已经被实践证明是高成本、高风险、低绩效和不理想的，其最大的弊端正是难于支撑行政管理体制改革和政府管理创新。

这种以政府部门职能为对象、面向政府机构的电子政务建设模式极易模仿原有组织结构和工程流程，使信息化所具有的跨部门、跨地域的资源整合和流程优化重组能力无用武之地，除大幅度增加行政成本外，必然加固部门与其职能之间的“刚性”依存关系，加剧部门之间的业务分割，使以转变职能为主要目标的行政管理体制改革难上加难。

　　有人会讲，通过信息资源整合技术，这种分散建设的模式照样可以实现跨部门的业务协同。的确如此，我国当前对于跨部门应用主要通过统一网络平台上的工作流调度和数据交换中心实现跨部门协同办公。问题是，这种网络应用模式行政成本过高，由于其分散建设，各部门都要建有IT基础设施和应用系统，要实现业务协同必然需要继续加大行政成本，且技术难度大、标准化程度低、可靠性差、管理复杂、信息安全风险大，很难有良好的绩效。不仅如此，这种协同服务的前提是，所有的协同部门都处于稳定状态。

　　因此，其最大弊端是难于支持变革。一旦遇到行政管理体制改革，相关机构的业务系统有可能无法正常发挥作用，整个协同业务将出现断裂。只有在改革结束、机构又处于稳定状态之后，再经过重建，它才可能继续提供跨部门协同服务。

　　如果以政府社会管理和公共服务的事项全流程为对象，面向政府管理创新开展电子政务建设，将跨部门协同业务相关的各个部门的工作流程整合，在统一网络平台上统筹集中构建面向该事项全流程的应用系统，相关各部门的公务员通过在线接入方式联合协同办公，共同使用经无缝集成的全流程跨部门应用系统为公众服务。在这种新型应用架构下，政府为提高服务满意度而对流程采取优化、重组的管理创新，将体现为无缝集成的全流程跨部门应用系统的版本更新。公务员只要经过事先培训，即可如同电话号码割接那样，利用新版本不间断地、持续地实现对公众的创新服务。

　　这就有可能使以往阶段发生的、以分分合合为特征的、行政成本巨大的、社会效果较为激烈的行政管理体制改革，通过动态的、渐变的、持续的、低成本的、更加以人为本和人性化的、比较和谐的政务创新方式加以实现。重要的是，这种跨部门应用架构将使政府的职能与机构之间的刚性依存结构弱化、柔性化。换言之，它可灵活增加，亦可动态减少，构建正如学者所描述的“随需而变的政府”。

　　政府部门的权力是由其职能决定的。在此应用架构下，部门履行其职能是通过获得无缝集成的全流程跨部门应用系统中的相应权限实现的。当机构改革使部门的职能转变时，只需将其使用权限赋予另一个得到该职能的部门，经过培训即可实现职能和权力的转移。只要事先的培训到位，职能转变和机构改革期间将不会造成政府服务水平的中断、下降，且是低成本、甚至可能是零成本的。

　　我们可以看到，这种无缝集成的全流程跨部门应用系统将能够适应行政管理体制改革中机构变化的不确定性，因而能够动态、持续地支撑政府的改革和创新。这正是我国建设服务型政府，到2020年完成行政管理体制改革历史任务所需要的信息化支撑平台。

　　创新电子政务

　　1.按照国家电子政务总体框架，创新电子政务建设模式。

　　2006年，国家信息化领导小组发布了“国家电子政务总体框架”，用于指导“十一五”期间的电子政务建设。这是我国电子政务建设走向成熟的重要标志。可以毫不夸大地说，国家电子政务总体框架是指引我国电子政务成为支撑行政管理体制改革和政府管理创新平台的路线图。

　　“服务是宗旨，应用是关键，信息资源开发利用是主线，基础设施是支撑，法律法规、标准化体系、管理体制是保障”。极为简明地说明了电子政务的全貌、各个部分及相互关系; 说明了电子政务框架体系的社会服务目的、组成结构、相互关系、技术路线和管理要素。

　　“服务是电子政务建设的出发点和落脚点，要以人为本，惠及全民”。这就明确了电子政务的目的是为构建服务型政府。

　　“应用系统建设要有利于深化政府机构改革和优化组织结构，避免简单地在原有体制和业务流程基础上建设应用系统。”明确无误地指出电子政务必须体现其支撑行政管理体制改革和政府管理创新的核心社会价值。

　　对基础设施，“总体框架”强调了“充分利用国家公共资源，避免重复建设”。必须统筹规划开展建设。这就充分体现了电子政务是政府整体的战略行动，而不是部门内部的事。

　　在管理体制建设上明确要求，“把电子政务建设和转变政府职能与创新政府管理紧密结合起来，形成电子政务发展与深化行政管理体制改革相互促进、共同发展的机制。”强调电子政务管理体制的作用就是要保障实现电子政务支撑行政管理体制改革和政府管理创新的核心社会价值。

　　2.关注民生，以降低行政成本作为电子政务重要的驱动力。

　　在我国，没有多少应用内容却需要数百万元、数千万元的电子政务项目比比皆是。不计行政成本的“豪华型”电子政务造成的绩效不佳已经严重影响了我国电子政务的进程，它的低绩效使许多建成的系统成为反面教材，它的高成本使得原本可以开展电子政务的地方因受到误导而止步，大大阻碍了电子政务的发展。

以硬件投入为例(至今仍占信息化项目投资的大部分)，不顾实际需求、盲目追求先进性和高性能成为普遍现象; “已过保修期”竟成为更新换代的理由，并导致硬设备更新周期大大缩短; 普遍采用双机热备方案; 采用不切实际、甚至投资远远超过应用系统的信息安全方案。诸多问题造成电子政务项目的行政成本飙升和巨额浪费。仅双机热备方案造成的浪费就高达硬件投资的 40%左右。

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　　3.充分利用社会资源，拉动信息产业发展。

　　电子政务的服务宗旨是惠及全民。电子政务需要充分利用全社会的资源，并拉动产业的发展。但是，这些年来的许

　　多做法与此相悖。

　　一是基础设施自建自管。以电子政务网络建设为例，从2002年电子政务建设伊始，国家就一直强调要充分利用公共电信资源开展电子政务网络建设。但时至今日，自建自管之风始终占据上风。甚至出现以政府的强势地位要求电信部门使用其网络，并以此获取收入，还美其名曰“降低了行政成本”。

　　租用电信裸光纤自建自管的方式成了“充分利用公共电信资源”的范例并普遍施行，最主要的理由是“电信网络无法保证电子政务的信息安全”。果真如此吗?事实上，这种方式除了布光纤外，需要自购高性能、昂贵的网络设备，需要自建和自行维护管理，还需要自主升级换代，几乎包括了网络建设的大部分工作，且建管和后续费用巨大，行政成本高昂，怎么能说是“充分利用公共电信资源”呢?

　　从根本上讲，租用裸光纤、自建自管的网络建设模式是高行政成本、低可靠性的、没有前景的方案。租用电信的网络服务是更合理的网络建设方案。租用网络服务，与电信共同管理，将不承担网络建设、设备维护与系统升级费用，只按实际需要和租用设备的情况支付租金，不但可以大大加快网络建设进程，还具有高度的灵活性和电信级专业化管理下的可靠性，行政成本将大大降低。

　　更重要的是，自建自管网络建设方式主要体现在政府财政用于增加政府的固定资产，将增大行政成本; 而租用电信网络服务方式主要体现在政府财政用于拉动现代信息服务业，推动产业与社会发展，更加有利于保障民生。

　　二是以保护政府投资为名，侵害企业利益。五年来，随着电子政务建设的发展，最不可思议的事情是，为政府服务的IT企业日子越来越不好过，发展越来越艰难。 “建立创新型国家，企业是创新主体”已经是我国科技发展的基本政策。可是，在“保护政府投资”的名义下，政府与从事电子政务的高科技企业之间的关系却越来越不和谐。

　　仅以电子政务项目的合同为例，签约后直至项目预验收前，在软件的主要开发期内企业拿不到政府的资金成为普遍现象，而这正是企业投入最大的时期; 验收后仍占压部分合同款，甚至长达数年; 要求企业垫付硬件货款、甚至垫付全部电子政务资金正愈演愈烈; 以各种理由，如领导人变更等拒付合同款的现象屡见不鲜。

　　政府该如何支持作为创新主体的高科技企业?这种观念落后的、不合时宜的、侵害高科技企业利益、阻碍高科技企业发展的错误做法该加以改正了。

　　4.改进投资体制，建立电子政务健康发展的激励机制。

　　在建设服务型政府的新形势下，理顺和改进投资体制势在必行。

　　一是统一投资渠道，实现按统一标准，统一规范，通过一个权威渠道审核、管理和评估项目建设。

　　二是建立合理的市场准入与退出机制。各种资质认证不仅认证费用过高，有行政乱收费之嫌，而且主要体现在管、卡上，而不是服务与帮助。有些认证条款不符合信息化的客观规律，不利于高技术企业的发展。比如，要求企业必须有从事过电子政务的业绩，这会将新生的企业拒之门外; 要求企业必须有千万元以上的巨额注册资金，这会将原本为政府服务、甚至是多年为政府服务的中小型企业扫地出门。管理部门应当做好对企业的热忱服务和扶植指导，造就一支宏大的电子政务建设大军。这才是我国电子政务建设的迫切需要，这才符合服务型政府的本质要求。

　　三是建立具有问责机制的项目评审制度。由于没有明确的责任人对电子政务项目承担法律责任，造成不负责任的、不计行政成本的电子政务项目满天飞，专家论证往往成为失败项目的挡箭牌。只有建立具有问责机制的项目评审制度，电子政务的投资管理和项目管理才能真正走上正轨。

四是建立能够驱动电子政务健康发展的绩效评估体系。为推动服务型政府建设，公众满意度应当成为电子政务绩效评估的核心。我国当前尚未将这一指标摆在重要位置。国际上参与度指标是紧紧围绕公众满意度的，主要是指政府各部门共建、共管跨部门应用系统的参与程度。我们需要具有导向价值的绩效评估体系，并由此形成促进电子政务健康发展的激励机制。它应当能够指引和推动跨大系统和跨部门广泛参与共建、共享、共管、共用，公务员和公众广泛使用，并最终建成以提高公众满意度为目标的服务型政府。

　　5.建立符合电子政务健康发展的管理体制。

　国家电子政务总体框架要求建立电子政务发展与深化行政管理体制改革相互促进、共同发展的管理体制与机制。电子政务的管理体制应是行政管理体制改革总体方案中的重要一环，我们必须解决跨大系统和跨部门应用系统建设的指导和协调问题。

　　我国电子政务建设必须有坚强的领导力，实行总体规划、集中建设、资源共享、跨部门协同、及时指导、监督检查、投资管理、成本控制、绩效评估等等，绝不可能在没有司令部的条件下实现。

　　我国电子政务建设必须有坚强的执行力，技术趋动、脱离需求、不计成本、盲目建设、重复建设、协调不力、创新乏力、特别是失败项目无人负责等弊端，绝不可能在没有法律责任人的条件下得以纠正。电子政务是惠及全民的宏大社会工程，投入巨大，涉及巨额公共资产，关系国家利益和国际竞争力，需要切合实际的管理体制以实现有效的指挥、有力的协调、及时的指导、有力的执行和公正的评估。

　　在健全和完善电子政务管理体制中，人才培养尤为重要。电子政务迫切需要既懂政务又懂信息技术的复合型人才。

　　链接

　　政府创新的全球范例

　　2007年，在奥地利召开的联合国“第七次‘政府创新’全球论坛”上，韩国被誉为“全球的范例”，名为On-nara(意为始终运转并向国民提供服务的国家)的韩国电子政务业务处理系统使韩国赢得了“韩国是一个已经完成政府创新的代表性国家”的美誉。

　　On-nara 业务处理系统是韩国为提高行政效率、责任感和透明度而进行的政府管理创新中最具代表性的成果。在管理体制上，它是在韩国“电子政府法”的保障下，通过切实的规划，即韩国“2003-2008电子政府发展规划”，由韩国“总统分权化委员会”直接领导和组织建设的跨部门电子政务业务系统。在建设模式上，是典型的跨部门联合共建、共享、共用业务应用系统，On-nara业务处理系统以青瓦台(总统府)的电子行政管理系统为母体，韩国所有的中央政府行政部门都直接或间接地参与了开发，并共同使用和管理该系统，在正式投入使用后的7个月内，已有55个韩国中央政府部门使用该系统。在应用架构上，它以集成无缝在线服务为特征，即所有政府部门都是通过在线方式使用该系统; 为此，韩国政府各部门仔细梳理了工作流程和政府职能，将48000类政府职能和工作流程无缝集成于On-nara 业务处理系统中，以适应各部门的自身业务和跨部门的协同业务; 公众可以通过几乎所有的渠道——电子化的或非电子化的，向政府提出服务请求并通达On-nara 业务处理系统，各个部门的公务员则通过在线应用该系统为公众提供相应的服务。

　　不难看出，On-nara 业务处理系统的优势在于，它不仅仅由于跨部门、统筹集中共建而大大节约了行政成本，提高了跨部门信息资源的共享率和业务协同能力，更重要的是，它将能够有效地支持业务整合、资源优化、流程再造和机构重组。既然所有的政府职能和业务流程都被无缝集成于On-nara 业务处理系统之中，则行政管理体制变革和政府管理创新将能够通过On-nara 业务处理系统的流程优化和重组、权限管理变化和系统升级加以实现。